Giao thông là lĩnh vực thực hiện dự án PPP phổ biến nhất
Theo thống kê của Bộ KH&ĐT, trong giai đoạn 1997 – 2014, các Bộ, ngành, địa phương đã ký kết và thực hiện hợp đồng PPP với tổng số 193 dự án. Các dự án PPP chủ yếu được thực hiện theo hai loại hợp đồng chính là BOT (120 dự án) và BT (71 dự án).
Về lĩnh vực, các dự án PPP giao thông là các dự án được thực hiện phổ biến nhất với 158 dự án, tiếp đến là các dự án trong lĩnh vực năng lượng (9 dự án), cấp nước, thoát nước và xử lý nước thải (5 dự án). Đa số các dự án đã hoàn thành giai đoạn xây dựng và đang trong giai đoạn vận hành. Một số dự án đã tiến hành nghiệm thu, bàn giao công trình, kết thúc hợp đồng là các dự án BT (do đặc thù không có giai đoạn vận hành).
Từ năm 2015 đến nay, do mới triển khai hai Nghị định số 15/2015/NĐ-CP và số 30/2015/NĐ-CP trong thời gian gần 2 năm nên ít các dự án PPP mới đã lựa chọn được nhà đầu tư và đi vào vận hành. Các dự án được cấp giấy chứng nhận đầu tư từ ngày Nghị định số 15/2015/NĐ-CP có hiệu lực (10/4/2015) đến nay (32 dự án) chủ yếu là các dự án được nghiên cứu và triển khai theo quy định cũ (Nghị định 108/2009/NĐ-CP). Một số Bộ, ngành còn chưa triển khai dự án nào mới theo quy định của Nghị định số 15/2015/NĐ-CP.
Trong khi đó, giai đoạn 2016-2020 có 18/63 địa phương đăng ký danh mục dự án PPP với tổng số 598 dự án, trong đó có 321 dự án dự kiến khởi công mới trong giai đoạn 2016 – 2020, 277 dự án chuyển tiếp từ năm 2011 – 2015.
Tổng nhu cầu vốn cho các dự án PPP là hơn 254 nghìn tỷ đồng (vốn ngân sách nhà nước là gần 17 nghìn tỷ đồng, vốn dự kiến do nhà đầu tư huy động là hơn 237 nghìn tỷ đồng). Các dự án được đề xuất vẫn chủ yếu áp dụng hình thức BT (256 dự án), BOT (87 dự án), BLT (6 dự án), BOO (1 dự án), BTO (11 dự án)...
Nhiều luật điều chỉnh: tăng rủi ro, giảm hấp dẫn
Trong các vướng mắc, khó khăn trong triển khai dự án PPP, các vướng mắc về luật được quan tâm bậc nhất. Một số nội dung quy định tại Nghị định số 15/2015/NĐ-CP và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP chịu sự điều chỉnh của nhiều luật khác như Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công, Luật Doanh nghiệp, Luật Đất đai, Luật Xây dựng và những luật này chưa quy định cụ thể để thực hiện dự án PPP, do vậy trong quá trình triển khai thực hiện còn những khó khăn, bất cập cần có biện pháp tháo gỡ.
Bộ KH&ĐT nhận định, cùng một nội dung nhưng chịu sự điều chỉnh của nhiều luật như việc quản lý, giải ngân vốn góp của Nhà nước vào dự án PPP, huy động vốn góp của nhà đầu tư vào doanh nghiệp dự án, trình tự thủ tục triển khai các dự án PPP có vốn góp của Nhà nước, lựa chọn nhà thầu đối với dự án PPP... sẽ làm tăng tính phức tạp, rủi ro trong quá trình triển khai các dự án cụ thể và kết quả làm giảm tính hấp dẫn đầu tư theo mô hình này.
Quy trình, thủ tục quyết định chủ trương đầu tư dự án PPP: nghị định trông luật, luật chờ nghị định
Khoản 2 Điều 17 Nghị định 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công tư quy định: “Đối với dự án sử dụng vốn đầu tư của Nhà nước, căn cứ mức vốn và nguồn vốn dự kiến sử dụng, Bộ, ngành, UBND cấp tỉnh báo cáo cơ quan có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về đầu tư công để quyết định chủ trương sử dụng trước khi phê duyệt đề xuất dự án”.
Luật Đầu tư công (điểm b khoản 3 Điều 33) quy định: “Trình tự, thủ tục, nội dung quyết định chủ trương đầu tư dự án PPP thực hiện theo quy định của Chính phủ”.
Tuy nhiên, Nghị định 15/2015/NĐ-CP chưa có quy định cụ thể về “trình tự, thủ tục quyết định chủ trương đầu tư” mà chỉ có quy định về “quyết định chủ trương sử dụng vốn đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án”. Nghị định 15/2015/NĐ-CP cũng không quy định rõ cơ quan có thẩm quyền sẽ quyết định chủ trương sử dụng phần vốn đầu tư của Nhà nước nêu trên mà dẫn chiếu lại pháp luật về đầu tư công, trong khi pháp luật về đầu tư công không có quy định về nội dung này.
Tiếp đó, tại Nghị định số 136/2015/NĐ-CP hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tư công (Điều 10), đối với trình tự, thủ tục quyết định chủ trương đầu tư dự án PPP nhóm A quy định như sau: “Trình tự, thủ tục quyết định chủ trương đầu tư dự án nhóm A (bao gồm các dự án khẩn cấp và dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư quy định tại điểm b khoản 3 Điều 33 Luật Đầu tư công) thực hiện theo quy định tại Điều 23 của Luật Đầu tư công”.
Như vậy, hiện chưa có sự thống nhất giữa pháp luật về đầu tư công và quy định về đầu tư theo hình thức PPP về “trình tự, thủ tục quyết định chủ trương đầu tư đối với dự án PPP”.
Bên cạnh đó, theo quy định hiện hành của pháp luật về đầu tư công, trình tự, thủ tục phê duyệt chủ trương đầu tư dự án PPP có sử dụng vốn đầu tư công và không sử dụng vốn đầu tư công có sự không nhất quán. Dự án PPP nhóm A cần nhiều (99%) cũng như ít (1%) vốn nhà nước tham gia đều yêu cầu thành lập hội đồng liên ngành để thẩm định trước khi trình Thủ tướng Chính phủ, còn dự án nhóm A không có vốn góp của Nhà nước thì không cần thực hiện thủ tục này. Trong khi về bản chất các dự án PPP nhóm A (không phân biệt có sử dụng hay không sử dụng vốn nhà nước) đều có ảnh hưởng lớn tới người dân, kinh tế, xã hội.
Chỉ định thầu tràn lan
Tính công khai minh bạch trong đầu tư dự án PPP nói chung, BOT, BT nói riêng là tồn tại bị phản ứng nhiều nhất đối với các dự án này. Quy định hiện hành của Nghị định 15/2015/NĐ-CP chỉ bao gồm nội dung công bố dự án sau khi đề xuất dự án được phê duyệt. Tại khung pháp lý cũ (Nghị định 108/2009/NĐ-CP), sau bước công bố này, trường hợp chỉ có 01 nhà đầu tư đăng ký thực hiện dự án thì được phép áp dụng hình thức chỉ định thầu.
Quy định nêu trên đã dẫn đến tình trạng chỉ định thầu tràn lan đối với các dự án BOT, BT trong thời gian qua, đồng thời dự án chưa thực sự được công khai rộng rãi đến các nhà đầu tư cũng như cộng đồng, dân cư.
Về bảo đảm cạnh tranh trong đấu thầu, theo quy định của Điều 6 Luật Đấu thầu và Điều 2 Nghị định 30/2015/NĐ- CP hướng dẫn một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư, nhà đầu tư tham dự thầu phải độc lập về pháp lý và độc lập về tài chính với cơ quan nhà nước có thẩm quyền, bên mời thầu (không có cổ phần hoặc vốn góp trên 30% của nhau).
Hiện nay, một số ý kiến cho rằng quy định về bảo đảm cạnh tranh nêu trên tạo sự phân biệt đối xử và hạn chế sự tham gia của các doanh nghiệp nhà nước (100% vốn nhà nước) tham gia các dự án PPP do Bộ, ngành, địa phương trực tiếp quản lý là cơ quan nhà nước có thẩm quyền của dự án (ví dụ: Tổng Công ty đầu tư phát triển đường cao tốc Việt Nam - VEC không được tham dự các dự án PPP do Bộ GTVT làm cơ quan Nhà nước có thẩm quyền)
Có nên mở rộng bảo lãnh Chính phủ?
Để thu hút được các nhà đầu tư, tổ chức tài chính cho các dự án PPP hiện nay, Chính phủ cần quy định rõ hơn các cơ chế, chính sách để bảo đảm rủi ro cho dự án, như: bảo lãnh doanh thu tối thiểu (hoặc bảo đảm lưu lượng); bảo đảm chuyển đổi ngoại tệ (tỷ giá và lượng ngoại tệ cung ứng sẵn sàng trong quá trình chuyển đổi); bảo đảm rủi ro về chính sách, chính trị...
Tuy nhiên, hiện nay những quy định này chưa rõ ràng trong Nghị định 15/2015/NĐ-CP. Thực tiễn triển khai ở các dự án BOT giao thông, Bộ GTVT với vai trò là cơ quan quản lý nhà nước lĩnh vực giao thông vận tải đã nhiều lần kiến nghị Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ về nội dung này.
Trước yêu cầu đó, Bộ KH&ĐT đã lấy ý kiến các Bộ, ngành, địa phương về định hướng nghiên cứu, mở rộng một số hình thức bảo lãnh để quy định trong dự thảo Nghị định. Một số Bộ, ngành đặc biệt là Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước có ý kiến cho rằng các cơ chế bảo lãnh đặc thù nêu trên chỉ nên được xem xét áp dụng đối với từng trường hợp cụ thể do nguồn lực của Nhà nước để thực hiện bảo lãnh là có hạn. Thêm vào đó, các quy định về bảo đảm đầu tư nêu trên cho các dự án PPP chưa được quy định trong các văn bản cấp luật, do đó việc thực hiện bảo lãnh cho các dự án chưa thể thực hiện được.
Một tồn tại khác là việc quy định quyết toán công trình dự án PPP sau khi hoàn thành giai đoạn xây dựng. Theo quy định hiện nay tại Nghị định 15/2015/NĐ-CP và các văn bản hướng dẫn, quyết toán công trình dự án PPP thực hiện như quyết toán dự án sử dụng vốn nhà nước. Điều này sẽ không đảm bảo khoa học, vì bản chất dự án PPP là Nhà nước lựa chọn nhà đầu tư để đầu tư xây dựng vận hành dự án trong suốt vòng đời 20-30 năm, hoàn toàn khác với dự án sử dụng vốn nhà nước – Nhà nước lựa chọn nhà thầu để thi công công trình. Việc thực hiện quyết toán công trình theo quy định nêu trên cũng là một điểm bất cập, gây bức xúc dư luận trong thời gian vừa qua.
Theo kinh nghiệm quốc tế tại Hàn Quốc, giá công trình là trọn gói và không quyết toán chi phí xây dựng; Nhà nước kiểm soát qua bộ chỉ số yêu cầu về chất lượng công trình/dịch vụ được quy định tại hợp đồng dự án. Luật PPP tại các nước khác hầu hết không có quy định về “quyết toán” mà chỉ quy định về “nghiệm thu” công trình.
Theo Bộ KH&ĐT, đây là nội dung khó, còn nhiều ý kiến trái chiều nên cần được nghiên cứu kỹ lưỡng.
