Phải coi trọng khâu tổ chức đánh giá tác động của dự thảo văn bản
Nhiều ý kiến cho rằng quy trình soạn thảo, lấy ý kiến về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật hiện nay chưa thực sự tạo ra được các văn bản có chất lượng. Ông nhận định thế nào về vấn đề này?
- Hiện nay, sau khi Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh được thông qua, Ủy ban Thường vụ Quốc hội sẽ phân công cơ quan, tổ chức trình dự án, cơ quan chủ trì thẩm tra, cơ quan tham gia thẩm tra các dự án. Trong quá trình soạn thảo, các cơ quan, tổ chức hữu quan, các địa phương, các nhà khoa học, các chuyên gia, đối tượng chịu sự tác động của văn bản… sẽ tổ chức các cuộc hội thảo, tọa đàm, đóng góp ý kiến.
Tuy nhiên, thực tế cho thấy công tác soạn thảo, lấy ý kiến về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở một số cơ quan, tổ chức còn có những hạn chế nhất định. Nhiều dự thảo văn bản mới chỉ dừng lại ở việc lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức liên quan, hầu như chưa lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản. Việc gửi dự thảo văn bản xin ý kiến cũng thường chậm, thời gian ngắn, không đủ điều kiện về thời gian để những cơ quan, cá nhân có trách nhiệm góp ý kiến.
Do đó, trong nhiều trường hợp, nội dung, chất lượng của các ý kiến còn hạn chế, góp ý đơn giản, sơ sài, nặng về câu chữ, kỹ thuật trình bày văn bản mà chưa tập trung nhiều vào các nội dung của dự thảo văn bản.
Để nâng cao chất lượng văn bản, theo tôi, một trong những giải pháp cần thực hiện là ngay sau khi Quốc hội thông qua Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, Ủy ban Thường vụ Quốc hội cần phải tiến hành triển khai ngay việc phân công cơ quan trình dự án, cơ quan thẩm tra.
Các cơ quan được giao nhiệm vụ chuẩn bị trình dự án cần phân công cơ quan chủ trì soạn thảo, thành lập ngay ban soạn thảo, tổ biên tập, tổ chức việc tổng kết thực tiễn, khảo sát, biên soạn dự án, tổ chức lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, các nhà khoa học, chuyên gia và các đối tượng chịu sự tác động của văn bản; cần bảo đảm kinh phí, các điều kiện cần thiết khác cho việc soạn thảo. Đặc biệt là cần phải tổ chức đánh giá tác động của dự thảo văn bản đối với kinh tế, xã hội, môi trường, so sánh lợi ích thu được với chi phí để từ đó đưa ra quy định tối ưu nhất.
Thực tiễn cho thấy, nếu dự án luật, pháp lệnh được chuẩn bị tốt thì khi trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thảo luận, cho ý kiến sẽ không mất nhiều thời gian, nội dung thảo luận được tập trung, ý kiến rõ ràng, tạo thuận lợi cho việc tiếp thu, chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo luật, dự thảo pháp lệnh.
Lần trình thứ nhất chỉ nên cho ý kiến vào những vấn đề lớn
Ông từng phát biểu rằng, để nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật, cần đổi mới cách thức tiến hành đóng góp ý kiến vào dự thảo luật tại các kỳ họp Quốc hội. Cụ thể việc tiến hành đổi mới này nên được thực hiện ra sao, thưa ông?
- Chúng tôi cho rằng đây là vấn đề cần nghiên cứu cải tiến, đổi mới theo hướng Quốc hội không thảo luận, cho ý kiến chung các nội dung của dự án luật mà tại lần trình thứ nhất Quốc hội nên tập trung thảo luận và biểu quyết về các vấn đề quan trọng, vấn đề lớn còn ý kiến khác nhau của dự án luật.
Cụ thể là, Ủy ban Thường vụ Quốc hội chỉ đạo cơ quan thẩm tra chủ trì phối hợp cơ quan trình dự án, Ủy ban Pháp luật, Bộ Tư pháp chuẩn bị các vấn đề quan trọng, vấn đề lớn còn ý kiến khác nhau của dự án luật để trình Quốc hội thảo luận, cho ý kiến và biểu quyết về các vấn đề này để làm cơ sở cho việc chỉnh lý, hoàn thiện văn bản; sau đó giao cơ quan thẩm tra tiếp tục chủ trì phối hợp với cơ quan trình dự án và các cơ quan, tổ chức có liên quan chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo luật để trình Quốc hội thông qua.
Ông cho biết tình hình tham gia của cơ quan trình dự án và các cơ quan hữu quan vào quá trình chỉnh lý hoàn thiện dự thảo luật như thế nào?
- Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì sau khi dự án luật được trình Quốc hội cho ý kiến, Ủy ban Thường vụ Quốc hội có trách nhiệm chỉ đạo cơ quan thẩm tra, cơ quan trình dự án, Ủy ban Pháp luật, Bộ Tư pháp và cơ quan hữu quan nghiên cứu tiếp thu, giải trình các ý kiến của Đại biểu Quốc hội để chỉnh lý hoàn thiện dự án luật và trình Quốc hội xem xét thông qua.
Thực tiễn trong những năm qua cho thấy, nhiều cơ quan đã cử người có đủ thẩm quyền, dành nhiều thời gian tham gia vào quá trình chỉnh lý hoàn thiện dự thảo văn bản. Tuy nhiên, đối với không ít dự án luật thì cơ quan soạn thảo dự án, cơ quan hữu quan chưa dành nhiều thời gian, chưa cử cán bộ có đủ thẩm quyền tham gia vào quá trình nghiên cứu, tiếp thu chỉnh lý dự thảo luật.
Vì vậy, chúng tôi đề nghị để bảo đảm tiến độ và nâng cao chất lượng chỉnh lý các dự thảo luật thì trong thời gian tới cần thực hiện đúng các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, trong quá trình chỉnh lý, hoàn thiện các dự thảo luật, cơ quan chủ trì chỉnh lý phải mời đủ các thành phần theo quy định của luật tham dự. Cơ quan trình dự án, Ủy ban Pháp luật, Bộ Tư pháp và các cơ quan hữu quan cần dành nhiều thời gian cho việc nghiên cứu, chỉnh lý các dự thảo luật và cử người đúng thẩm quyền tham dự các cuộc họp chỉnh lý dự thảo văn bản.
Cần hạn chế việc ủy quyền cho cơ quan cấp dưới
Ông có ý kiến như thế nào về việc trong những năm qua, cơ quan cấp trên còn ủy quyền cho cơ quan cấp dưới ban hành nhiều văn bản hoặc trong nhiều văn bản luật, pháp lệnh, nghị quyết còn có nhiều quy định chung chung, nguyên tắc và đã giao cho các cơ quan cấp dưới ban hành văn bản để quy định chi tiết các vấn đề này của văn bản?
- Việc ủy quyền cho cơ quan cấp dưới ban hành văn bản hoặc giao cho các cơ quan cấp dưới ban hành văn bản để quy định chi tiết các vấn đề còn quy định chung chung, nguyên tắc của luật, pháp lệnh, nghị quyết được đặt ra trong điều kiện các cơ quan có thẩm quyền cấp trên chưa có đủ điều kiện để ban hành văn bản hoặc quy định chi tiết những vấn đề của văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của mình.
Thực tiễn công tác xây dựng pháp luật trong những năm qua cho thấy có nhiều luật, pháp lệnh còn nhiều quy định mang tính nguyên tắc, quy định chung chung, nếu thực hiện được thì cần phải quy định chi tiết, nên đã giao cho các cơ quan có thẩm quyền cấp dưới quy định chi tiết.
Có không ít trường hợp, cơ quan cấp trên không chỉ giao cho cơ quan cấp dưới trực tiếp mà còn giao cho cơ quan cấp thấp hơn quy định chi tiết các vấn đề của luật, pháp lệnh. Cụ thể là, trong nhiều luật, pháp lệnh, Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội không chỉ giao cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ mà còn giao cho Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ,... quy định chi tiết các điều khoản của luật, pháp lệnh.
Thực hiện các quy định của pháp luật, trong những năm qua, các cơ quan được giao nhiệm vụ quy định chi tiết các điều khoản của luật, pháp lệnh đã cố gắng ban hành kịp thời các văn bản quy định chi tiết, chất lượng nhiều văn bản được nâng lên. Quy trình, thủ tục ban hành văn bản cơ bản được tuân theo quy định của pháp luật.
Tuy nhiên, số lượng các văn bản quy phạm được ủy quyền cho cơ quan cấp dưới và các vấn đề giao cho cơ quan cấp dưới quy định chi tiết vẫn còn nhiều; có không ít văn bản quy định chi tiết chưa được ban hành kịp thời, thường ban hành chậm hơn so với thời gian có hiệu lực của văn bản cơ quan cấp trên hoặc có trường hợp trong văn bản quy định chi tiết có nội dung còn chưa phù hợp, chưa thống nhất với quy định của văn bản cấp trên.
Vì vậy, chúng tôi cho rằng trong điều kiện hiện nay, khi hệ thống pháp luật đang được hoàn thiện, vị trí, vai trò của các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật được đề cao, được bố trí đội ngũ cán bộ, công chức có đủ trình độ, năng lực thực hiện nhiệm vụ. Do đó, đã đến lúc cần hạn chế việc cơ quan cấp trên ủy quyền cho cơ quan cấp dưới ban hành văn bản quy phạm pháp luật hoặc quy định chi tiết những vấn đề của văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của mình.
Theo đó, đề nghị nghiên cứu từng bước Quốc hội giảm tối đa việc giao cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh; những pháp lệnh đã được ban hành trước đây cần nghiên cứu tổng kết việc thi hành để nâng lên thành luật. Không nên giao cho Chính phủ ban hành các nghị định (gọi là nghị định không đầu) quy định những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện để xây dựng luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội.
Các luật, pháp lệnh, nghị quyết cần được quy định chi tiết để khi ban hành là có thể thực hiện được ngay; nếu có ủy quyền cho cấp dưới quy định chi tiết thì chỉ ủy quyền quy định chi tiết những vấn đề về quy trình, quy chuẩn hoặc những vấn đề chưa ổn định.
Xin trân trọng cảm ơn ông!
