Thêm tổ chức trung gian?
Theo Tờ trình của Chính phủ, so với Luật THAHS năm 2010, Dự thảo Luật mở rộng thêm phạm vi điều chỉnh về thi hành quyết định tha tù trước thời hạn có điều kiện; thi hành bản án, quyết định về đình chỉ hoạt động có thời hạn, đình chỉ hoạt động vĩnh viễn, cấm kinh doanh, cấm hoạt động trong một số lĩnh vực nhất định, cấm huy động vốn và các biện pháp tư bản áp dụng đối với pháp nhân thương mại; quyền và nghĩa vụ của pháp nhân thương mại chấp hành án hình sự, biện pháp tư pháp… Nhóm nghiên cứu về Dự án Luật của Ủy ban Tư pháp tán thành với Chính phủ đối với các yêu cầu và quan điểm chỉ đạo xây dựng Luật được nêu trong tờ trình. Tuy nhiên, Dự thảo Luật còn nhiều vấn đề cần được cân nhắc hoặc giải trình rõ hơn, trong đó có quy định về cơ quan được giao một số nhiệm vụ thi hành án hình sự đối với pháp nhân.
Để đảm nhiệm THAHS đối với pháp nhân thương mại, khoản 18e Điều 3 Dự thảo Luật bổ sung quy định: “Cơ quan được giao một số nhiệm vụ thi hành án hình sự đối với pháp nhân thương mại”. Theo Nhóm nghiên cứu, đây được xác định là cơ quan nhà nước có thẩm quyền đăng ký kinh doanh, cấp phép, chấp thuận cho pháp nhân thương mại hoạt động, cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành trực tiếp liên quan đến việc thi hành án đối với pháp nhân thương mại. Theo quy định tại Điều 140b, cơ quan này có nhiệm vụ, quyền hạn: tiếp nhận tài liệu có liên quan đến việc chấp hành án của pháp nhân thương mại từ cơ quan THAHS, tổ chức thi hành án đối với pháp nhân thương mại và thực hiện cưỡng chế đối với pháp nhân thương mại theo quy định của Luật này và pháp luật khác có liên quan.
Phó Chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp Nguyễn Công Hồng cho biết, về vấn đề trên, Nhóm nghiên cứu có hai loại ý kiến khác nhau. Loại ý kiến thứ nhất tán thành với quy định của Dự thảo Luật vì cho rằng việc THAHS đối với pháp nhân luôn gắn với nhiệm vụ quản lý nhà nước của một cơ quan cụ thể, việc thi hành án phải có sự phối hợp hoặc xác nhận giá trị pháp lý qua quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan đó. Tuy nhiên, loại ý kiến thứ hai cho rằng, bên cạnh hệ thống cơ quan THAHS hiện hành, việc quy định thêm các cơ quan được giao một số nhiệm vụ thi hành án với các nhiệm vụ, quyền hạn như trên cần hết sức cân nhắc. Bởi lẽ, Tờ trình của Chính phủ nhấn mạnh quan điểm chỉ đạo là “bảo đảm đồng bộ với quá trình cải cách bộ máy nhà nước, cải cách tư pháp, cải cách hành chính ở nước ta”.
Nghị quyết Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương khóa X (Nghị quyết số 17-NQ/TW ngày 1/8/2007) về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước xác định nhiệm vụ: thực hiện nhất quán nguyên tắc “một việc giao cho một cơ quan, một người chịu trách nhiệm chính”; Nghị quyết 39-NQ/TW năm 2015 của Bộ Chính trị về “Tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức” đã khẳng định nguyên tắc “Không thành lập các tổ chức trung gian”. Như vậy, việc quy định thêm một hệ thống các cơ quan trong khi lại chưa xác định rõ số lượng là không phù hợp với các quan điểm chỉ đạo, định hướng nói trên.
Bên cạnh đó, Nhóm nghiên cứu cũng cho rằng để đảm bảo sự tương thích và thống nhất trong hệ thống pháp luật, cần làm rõ vai trò của “cơ quan chịu trách nhiệm chính” và cơ quan phối hợp. Theo đó, nguyên tắc phân định thẩm quyền thi hành án và thẩm quyền cưỡng chế thi hành án đối với pháp nhân cần tham khảo các quy định hiện hành của Luật Xử lý vi phạm hành chính (Luật XLVPHC), Luật Phá sản và quy định về thi hành các hình phạt trong Luật THAHS có tính chất tương tự. Về thẩm quyền thi hành, Nhóm nghiên cứu cho rằng, THAHS đối với pháp nhân chưa có tiền lệ tại Việt Nam nhưng thực tế Luật XLVPHC cũng đã quy định các biện pháp xử lý tương tự đối với chủ thể này.
Qua phân tích, đối chiếu một số quy định, Nhóm nghiên cứu cho rằng quy định bổ sung các cơ quan được giao một số nhiệm vụ thi hành án đối với pháp nhân thương mại như Dự thảo Luật thực chất là tạo ra một tổ chức trung gian. Trong khi không định hình được số lượng và tên cơ quan cụ thể, nhưng lại giao cơ quan này được thực hiện quyền lực nhà nước với thẩm quyền tổ chức cưỡng chế là không phù hợp. Xét về tính chất, thi hành các hình phạt, biện pháp tư pháp đối với pháp nhân thương mại dù luôn liên quan đến nhiệm vụ quản lý nhà nước của một cơ quan cụ thể nhưng về nguyên tắc cần xác định là cơ quan quản lý nhà nước có liên quan đối với việc thi hành án của pháp nhân cũng là người có nghĩa vụ chấp hành bản án của tòa án, mà không phải là chủ thể ra quyết định mang tính tư pháp để tổ chức thi hành án và cưỡng chế thi hành án.
Vẫn theo Nhóm nghiên cứu, quy định giao thẩm quyền cưỡng chế cho “cơ quan phối hợp” sẽ làm giảm tính hiệu lực của quyết định cưỡng chế, giảm vai trò của cơ quan THAHS. Điều này cũng sẽ ảnh hưởng đến nhiệm vụ quản lý nhà nước của cơ quan quản lý chuyên ngành. Do đó, Nhóm nghiên cứu đề nghị cân nhắc bỏ quy định về cơ quan được giao một số nhiệm vụ trong THAHS, biện pháp tư pháp đối với pháp nhân.
Cần quy định cụ thể trong luật
Ngoài những bất cập về mô hình 2 hệ thống cơ quan đảm nhiệm THAHS đối với pháp nhân, quy định về THAHS đối với pháp nhân thương mại trong Dự thảo Luật còn bộc lộ một số vấn đề khác. Trong đó, cơ quan được giao một số nhiệm vụ trong THAHS đối với pháp nhân là cơ quan được tòa án có thẩm quyền giao thực hiện một số nhiệm vụ thi hành hình phạt, biện pháp tư pháp. Song, do luật không xác định nên khi ra quyết định thi hành án, Tòa án phải ghi trong bản án 1 hoặc một số cơ quan cụ thể thi hành án, dẫn tới có khả năng xảy ra tình trạng tranh chấp thẩm quyền hoặc “né” trách nhiệm của những cơ quan này. Bởi, theo cơ chế quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, mỗi pháp nhân sẽ chịu sự quản lý của nhiều cơ quan chuyên ngành. Chưa hết, các điều luật quy định về thi hành các hình phạt, biện pháp tư pháp đều chưa có quy định về biện pháp cưỡng chế mà giao cho Chính phủ quy định, có thể dẫn tới tình trạng phải chờ xây dựng văn bản chi tiết.
Cho ý kiến tại phiên họp, Ủy viên Ủy ban Tư pháp Dương Ngọc Hải lo ngại việc Dự thảo Luật quy định một số cơ quan được giao nhiệm vụ THAHS đối với pháp nhân sẽ “đẻ” thêm chức năng, thẩm quyền của cơ quan được giao nhiệm vụ về thi hành án. Phó Trưởng đoàn ĐBQH TP Đà Nẵng Nguyễn Bá Sơn cũng bày tỏ băn khoăn về việc Dự thảo Luật quy định các cơ quan thi hành án đối với nhóm đối tượng thi hành án là pháp nhân thương mại nhưng vẫn chưa quy định rõ đó là những cơ quan nào; chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan này ra sao, ai là người ban hành quyết định thi hành án đối với pháp nhân thương mại…
Ủy viên Ủy ban Tư pháp của QH Nguyễn Duy Hữu cho rằng quy định như Dự thảo Luật là “đi ngược” và không thể triển khai được trên thực tế bởi như vậy tất cả các cơ quan quản lý nhà nước sẽ là các cơ quan được giao nhiệm vụ THAHS và vì pháp nhân thương mại có nhiều lĩnh vực nên “ông nào cấp phép thì phải thi hành án”. Do đó, ông Hữu đề nghị quy định về cơ quan THAHS phải minh bạch, rõ ràng và phải là cơ quan chuyên trách, còn các cơ quan khác phải hỗ trợ thực hiện chứ không phải THAHS. Có như vậy mới thi hành triệt để được.
Giải trình tại phiên họp, Thượng tướng Lê Quý Vương – Thứ trưởng Bộ Công an – cho biết, thực chất, từ khi có Bộ luật Hình sự đến nay, chúng ta vẫn chưa khởi tố và xử lý gì về pháp nhân thương mại nên việc đánh giá tác động là rất khó. Theo Thứ trưởng Bộ Công an, việc xử lý với pháp nhân chủ yếu 3 hình thức là phạt tiền, đình chỉ hoạt động có thời hạn và đình chỉ vĩnh viễn. Việc phạt thì cơ quan thi hành án đã thực hiện còn đình chỉ hoạt động có thời hạn và đình chỉ vĩnh viễn thì phải căn cứ vào quy định của pháp luật, giữa Bộ luật Hình sự và pháp luật đầu tư kinh tế. Còn việc bỏ tù được pháp nhân thương mại là rất khó.
Tổng kết phiên họp, Chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp Lê Thị Nga cho rằng Luật THAHS là luật về trình tự, thủ tục nên phải cụ thể chứ không thể nói chung chung được. “Vấn đề pháp nhân sẽ rất khó. Nếu nói chung chung và để Chính phủ hướng dẫn thì bao giờ mới thi hành được!”, bà Nga nói và lưu ý về pháp nhân sẽ có cả pháp nhân nước ngoài. Theo bà Nga, đây là vấn đề còn “vướng” nhất trong Dự thảo Luật và cho đến nay chúng ta chưa có thực tiễn thi hành, kinh nghiệm quốc tế cũng còn “mỏng”. Do đó, bà Nga đề nghị cơ quan soạn thảo cần đầu tư nhiều hơn nữa, tổ chức các hội thảo lấy ý kiến các cơ quan liên quan về vấn đề này, tránh tình trạng “giao cho mấy chuyên viên, đóng cửa lại, ngồi nghĩ ra” thì chất lượng sẽ không bảo đảm được!
