Soạn thảo “luật khung”, “luật chi tiết” trong bối cảnh Việt Nam hiện nay

Sau gần 40 năm đổi mới, đất nước ta đã đạt được những thành tựu to lớn, tạo động lực và khí thế mới để phát triển. Việt Nam đang nỗ lực đổi mới, tăng tốc, thực hiện thành công những mục tiêu, nhiệm vụ được xác định trong các văn kiện, Nghị quyết Đại hội XII và XIII của Đảng. Đặc biệt là mục tiêu tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, với hệ thống pháp luật hoàn thiện, được thực hiện nghiêm minh, nhất quán; thượng tôn Hiến pháp và pháp luật trong bối cảnh hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng.

Trong bối cảnh cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư, tình hình quốc tế và khu vực có nhiều diễn biến phức tạp đòi hỏi phản ứng chính sách kịp thời, pháp luật cần được điều chỉnh linh hoạt để đáp ứng yêu cầu của thực tiễn. Trong bối cảnh các quan hệ xã hội phát triển, biến động nhanh, đa đạng, đa chiều và phức tạp, nhiều thách thức và yêu cầu ngày càng cao đối với chất lượng thể chế, yêu cầu hoàn thiện đối với các đạo luật cũng ngày càng cao hơn.

Vấn đề đặt ra là nên ban hành “luật khung” hay “luật chi tiết” trong bối cảnh Việt Nam hiện nay? Tại Nghị quyết số 27-NQ/TW đã đặt ra yêu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật theo hướng tăng cường xây dựng các đạo luật có nội dung cụ thể, hiệu lực trực tiếp; khắc phục tình trạng luật thiếu tính ổn định. Tuy nhiên vẫn còn có những quan điểm khác nhau, các tranh luận về chủ đề này.

Soạn thảo “luật khung” hay “luật chi tiết”?

Tại sao cần soạn thảo luật chi tiết?

Theo quan điểm của các nước theo hệ thống luật châu Âu lục địa thì luật không quy định quá chi tiết vì quy định quá chi tiết có thể bó buộc cơ quan hành pháp vào một khuôn khổ chặt chẽ và cứng nhắc. Vì vậy, đạo luật của Nghị viện/Quốc hội chỉ hạn chế trong việc xác định một khung tổng quát mà Chính phủ sẽ bổ khuyết bằng những quy phạm lập quy, những quy phạm này phải phụ thuộc vào những nguyên tắc và giới hạn luật định. Ngoài ra, để giải quyết những vấn đề xã hội phức tạp, rộng lớn và chưa ổn định, cơ quan lập pháp có thể quyết định ban hành một đạo luật ''khung'', trao cho cơ quan thi hành thẩm quyền ban hành các quy định cụ thể và chi tiết hơn mà thông thường một đạo luật hiệu quả cần có để định hướng cho các đối tượng điều chỉnh cơ bản của luật. Hầu hết các đạo luật đều có các điều khoản uỷ quyền cho cơ quan hành pháp ban hành văn bản quy định chi tiết, ngay cả các cấp chính quyền địa phương cũng có thẩm quyền lập quy trong một số lĩnh vực nhất định[2].

Theo quan điểm của những nước theo hệ thống luật án lệ thì nếu các nhà soạn thảo xây dựng luật trên "các nguyên tắc" chung chung đến mức không tính đến việc thi hành hoặc tạo cho cơ quan hành pháp sự tự do vô hạn thì sự tự do đó có thể phương hại đến một nền quản lý nhà nước tốt và nền dân chủ. Nhìn chung, đạo luật được Nghị viện thông qua sẽ mang tính dân chủ nhiều hơn. Trong quá trình thảo luận của Nghị viện có thể đảm bảo cho mọi tranh luận và tìm kiếm những giải pháp thoả đáng, những giải pháp này được đưa ra công khai, có nhiều cơ hội để hoà giải các lợi ích, xung đột.

Nguyên tắc pháp luật phải bảo đảm tính chắc chắn, ổn định và có thể tin cậy được xuất hiện vào những năm đầu của chủ nghĩa tư bản, khi các nhà đầu tư tư nhân luôn luôn đòi hỏi giải phóng pháp luật khỏi sự tuỳ tiện của các cơ quan quản lý hành chính. Nếu vốn liếng của họ chịu sự rủi ro không chỉ bởi thị trường mà còn bởi những ý tưởng phi lý luôn thay đổi của các cơ quan thi hành pháp luật thì họ sẽ không còn dám đầu tư nữa. Họ đòi hỏi phải có các đạo luật chi tiết, chắc chắn và có thể tin cậy được. Đây là khởi nguồn của sự ra đời các luật ngày một chi tiết[3].

Nguyên tắc tiếp theo là phải có cơ sở pháp lý trong mọi biện pháp của cơ quan hành pháp khi cơ quan này can thiệp vào các quyền, tự do cá nhân và những điều khoản đó phải quy định cụ thể và giới hạn chính xác thẩm quyền của cơ quan hành pháp trong mỗi trường hợp các hạn chế pháp định ảnh hưởng tới các quyền cơ bản của công dân. Luật và các văn bản dưới luật nếu được quy định chi tiết sẽ góp phần hạn chế sự tuỳ tiện của các cơ quan hành pháp, cơ quan thi hành pháp luật[4].

“Lập pháp với tư cách là cơ quan đại diện cho dân, sẽ phản biện lại các chính sách pháp luật mà hành pháp đã đề ra. Một đạo luật sẽ được cơ quan lập pháp thông qua, nếu lợi ích của đất nước và nhu cầu của sự phát triển biện hộ cho việc điều chỉnh hành vi của người dân”[5]

Khi nào thì soạn thảo luật khung ?

Các nhà nghiên cứu khoa học pháp lý trên thế giới đã đúc rút kinh nghiệm trong một số trường hợp sau thì cần ban hành "luật khung":

Thứ nhất, luật điều chỉnh những vấn đề khó, phức tạp (nhà làm luật trao cho cơ quan thi hành quyền tự do nhất định để quyết định những biện pháp ban đầu và đề ra những biện pháp mới khi họ đã có thêm kinh nghiệm);

Thứ hai, luật có nhiều đối tượng điều chỉnh và nhiều hành vi (trong trường hợp này, nhiệm vụ xác định và giải thích thoả đáng từng hành vi đó vượt quá khả năng của một nhóm soạn thảo; nếu không có những thông tin đầy đủ, các nhà soạn thảo không thể viết ra hoặc giải trình cho những quy định chi tiết; trong tình huống này, các nhà soạn thảo có thể quyết định xây dựng một đạo luật khung, chỉ ra các tiêu chí và xây dựng những quy định bổ trợ phù hợp);

Thứ ba, luật phải quy định những tình huống quá khác nhau (trường hợp này là phổ biến, đặc biệt là trong một quốc gia lớn về mặt địa lý, các dự luật được đề xuất thường đòi hỏi phải có những quy định chi tiết nhằm tới những đối tượng điều chỉnh ở trong các hoàn cảnh rất khác nhau; do vậy, nhà soạn thảo luật có xu hướng để cho các văn bản chi tiết quy định cho mỗi trường hợp, địa phương khác nhau);

Thứ tư, luật quy định về những vấn đề mà nhà làm luật biết rõ sẽ có những thay đổi nhanh chóng. Tại các nước đang phát triển như Việt Nam cũng như tại các nước có những tình huống kinh tế - xã hội thay đổi nhanh chóng thường làm cho việc soạn thảo các đạo luật quy định chi tiết về những hành vi cần có của các đối tượng xã hội liên quan trở nên không khả thi. Như vậy, thay vì mô tả những hành vi có vẻ phù hợp với hoàn cảnh hiện tại, cần đề ra những tiêu chí và trình tự theo đó các cơ quan thi hành có thể xây dựng những quy định mới phù hợp.

Soạn thảo luật trong bối cảnh của Việt Nam hiện nay

Sau 10 năm triển khai thi hành Hiến pháp, hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã thu được nhiều kết quả tích cực. Nhiều dự án luật, pháp lệnh được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, trong đó có nhiều đạo luật về tổ chức bộ máy, quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân và các đạo luật trong các lĩnh vực kinh tế. Việc ưu tiên tập trung ban hành các đạo luật cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp được tiếp tục quán triệt trong xây dựng Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội các năm tiếp theo.

Về cơ bản, nội dung của các luật, pháp lệnh triển khai thi hành Hiến pháp đã bảo đảm phù hợp với Hiến pháp năm 2013; thể hiện những tư duy pháp lý mới mang tính nền tảng, cơ bản, chủ đạo của Hiến pháp trong quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, đáp ứng yêu cầu đẩy mạnh phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, chủ động hội nhập quốc tế. Đó là các tư duy mới về đề cao chủ quyền nhân dân, dân chủ trực tiếp; đề cao vai trò lãnh đạo của Đảng; cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước; quyền con người, quyền công dân được Nhà nước thừa nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm; về xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, về hoàn thiện các chính sách kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục, khoa học, công nghệ, bảo vệ môi trường, bảo vệ Tổ quốc... theo nội dung và tinh thần Hiến pháp.

Trong lĩnh vực tổ chức bộ máy nhà nước, Hiến pháp 2013 tiếp tục khẳng định mô hình tổng thể tổ chức bộ máy nhà nước đã được quy định tại Hiến pháp 1992, đồng thời có nhiều phát triển mới trong các quy định về bản chất của Nhà nước; mối quan hệ giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp; điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, chính quyền địa phương phù hợp hơn với nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp; làm rõ ràng và minh bạch hơn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan, bảo đảm sự phân công, phối hợp và kiểm soát trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.

Quan điểm chỉ đạo xây dựng của nhiều đạo luật thuộc lĩnh vực tổ chức bộ máy là: đáp ứng yêu cầu của nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực; đổi mới cơ chế hoạt động, cơ chế quan hệ phân công, phối hợp và kiểm soát trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan; đổi mới mô hình tổ chức, hình thức, phương thức hoạt động của các cơ quan nhà nước ở trung ương, địa phương theo hướng phân cấp, phân quyền, ủy quyền rành mạch, rõ ràng hơn nhằm hướng tới xây dựng một bộ máy nhà nước gọn về tổ chức, hiệu quả trong hoạt động. Theo đó, pháp luật cũng được hoàn thiện theo hướng Chính phủ tập trung vào xây dựng, ban hành cơ chế, chính sách, thể chế quản lý; Thủ tướng lãnh đạo và điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ tổ chức thực thi chính sách, pháp luật trong quản lý ngành, lĩnh vực. Quá trình xây dựng và ban hành các đạo luật luôn được các cơ quan soạn thảo, thẩm định, thẩm tra chú trọng bảo đảm tính minh bạch trong nhiệm vụ và hoạt động của các cơ quan công quyền như một biện pháp quan trọng nhằm thực hiện cơ chế kiểm soát quyền lực, kiểm soát từ phía các cơ quan nhà nước cũng như từ phía các tổ chức xã hội và công dân.

Bên cạnh các luật về tổ chức nêu trên, tổ chức và hoạt động của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ còn được điều chỉnh trong nhiều văn bản pháp luật về tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, đặc biệt là các nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ.

- Về các luật, pháp lệnh về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân: Xác định tầm quan trọng và yêu cầu của việc cụ thể hoá quy định và tinh thần của Hiến pháp năm 2013 về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội các năm qua đã dành tỷ lệ thích đáng các dự án luật, pháp lệnh về quyền con người, quyền công dân. Các luật, pháp lệnh về quyền con người, quyền công dân có thể chia thành 4 nhóm: (i) Các luật chung, luật quy định nền tảng pháp lý về công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm quyền con người, quyền công dân[6]; (ii) các luật điều chỉnh nội dung quyền, cơ chế tiếp cận, thực hiện quyền con người, quyền và nghĩa vụ công dân về nhân thân, tài sản, sở hữu, giao dịch, đầu tư kinh doanh, tham gia quản lý nhà nước và xã hội… trong những quan hệ riêng, cơ bản về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, xã hội[7]; (iii) các luật điều chỉnh trách nhiệm của Nhà nước, cơ quan, tổ chức có thẩm quyền trong công nhận, tôn trọng, bảo đảm, bảo đảm quyền con người, quyền công dân[8]; (iv) các luật về cơ chế pháp lý để người dân bảo vệ quyền con người, quyền công dân của mình[9]. Các đạo luật không trực tiếp quy định về bảo đảm quyền con người, quyền công dân nhưng có liên quan đến hạn chế quyền cũng được yêu cầu quy định chi tiết điều kiện, thẩm quyền, trình tự, thủ tục, các biện pháp bảo đảm (như Luật quốc phòng, Luật cảnh sát biển…). Bên cạnh đó, trên cơ sở được Quốc hội ủy quyền tại các văn bản luật, Chính phủ, Thủ tướng chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao cũng đã kịp thời ban hành các văn bản quy định chi tiết hướng dẫn luật hoặc quy định các biện pháp thi hành luật.

Bên cạnh đó, các luật tố tụng được sửa đổi, bổ sung đã góp phần quan trọng vào việc tăng cường trách nhiệm của các cơ quan tố tụng trong việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân. Ví dụ: Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015 có những đổi mới về chế định chứng cứ và chứng minh; quy định chặt chẽ các biện pháp hạn chế quyền con người, quyền công dân; bảo đảm nguyên tắc suy đoán vô tội và quyền bào chữa của người bị bắt, bị tạm giữ, bị can, bị cáo, nguyên tắc tranh tụng trong xét xử; quy định chặt chẽ về thời hạn tố tụng, các biện pháp chống bức cung, nhục hình; tăng cường kiểm tra, giám sát, kiểm soát hoạt động tố tụng hình sự; quy định mới về các biện pháp điều tra tố tụng đặc biệt. Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã bổ sung nguyên tắc bảo đảm tranh tụng trong xét xử; quy định quyền, nghĩa vụ của đương sự trong việc thu thập tài liệu, chứng cứ; trách nhiệm của Toà án trong việc hỗ trợ đương sự thu thập tài liệu, chứng cứ, tạo điều kiện thuận lợi cho đương sự thực hiện quyền tranh tụng; quy định liên quan đến việc xem xét, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hành chính có liên quan trong vụ án hành chính… Pháp lệnh trình tự, thủ tục xem xét, quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính tại Toà án nhân dân đã tạo cơ sở pháp lý cho việc xem xét, quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc của Tòa án được thực hiện theo một trình tự, thủ tục chặt chẽ, dân chủ, công bằng, minh bạch, bảo đảm khách quan, chính xác; bảo đảm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, quyền con người, trong đó có quyền của người chưa thành niên.

Nhìn chung, trong quá trình soạn thảo, ban hành các luật, pháp lệnh và các văn bản dưới luật, các nguyên tắc hiến định liên quan đến quyền con người, quyền công dân đã được quán triệt đầy đủ để bảo đảm việc hạn chế quyền chỉ trong các trường hợp đã được Hiến pháp quy định và chỉ bằng luật. Nội dung và phạm vi của các quyền được mở rộng và được quy định chính xác, đầy đủ và cụ thể hơn so với các quyền được quy định trong các đạo luật, bộ luật ban hành trước Hiến pháp năm 2013. Trách nhiệm của nhà nước trong việc công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con người, quyền công dân được đề cao.

Các cơ chế bảo đảm, bảo vệ quyền con người, quyền công dân được quy định cụ thể trong các đạo luật thông qua việc quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước, trách nhiệm của các tổ chức và cá nhân có liên quan; quy định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước khi vi phạm để xảy ra thiệt hại cho công dân; tăng cường quyền của cá nhân, tổ chức trong việc thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo để tự bảo vệ quyền của mình... Nhiều đạo luật quy định khá cụ thể, toàn diện các biện pháp bảo đảm thực hiện quyền con người, quyền công dân, nhất là các đạo luật có nhiệm vụ cụ thể hóa trực tiếp các quyền mà Hiến pháp giao đã quy định đầy đủ, toàn diện các nội dung về điều kiện, thẩm quyền, trình tự, thủ tục thực hiện quyền, các biện pháp bảo đảm quyền, hạn chế tối đa các điều khoản ủy quyền quy định chi tiết thi hành luật [10].

Kỹ thuật lập pháp tiến bộ đã góp phần đáng kể trong việc bảo đảm nguyên tắc việc hạn chế quyền chỉ được giới hạn bởi các quy định của luật, do luật điều chỉnh; điều này cũng góp phần khắc phục tình trạng nợ đọng văn bản dưới luật, giúp các đạo luật sớm có hiệu lực thực tế, các đạo luật liên quan đến quyền con người khả thi hơn. Trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản, các cơ quan soạn thảo, thẩm định, thẩm tra cũng rất chú trọng vào kỹ thuật lập pháp đối với các đạo luật quy định về quyền con người, chú trọng trách nhiệm của các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trong việc tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con người, quyền công dân theo tinh thần Hiến pháp. Nhiều đạo luật khi được ban hành đã được dư luận xã hội đánh giá cao.

- Về các luật, pháp lệnh về kinh tế, xã hội, văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ và môi trường: Với quan điểm phát triển kinh tế phải kết hợp chặt chẽ, hài hòa với phát triển văn hóa, thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội, bảo vệ môi trường, phát triển giáo dục, khoa học và công nghệ, Hiến pháp năm 2013 đã quy định mang tính khái quát về mục tiêu, định hướng và các chính sách cơ bản làm cơ sở để hoàn thiện và thực thi hệ thống pháp luật trên các lĩnh vực kinh tế - xã hội, văn hóa, giáo dục, khoa học công nghệ và môi trường.

Trong lĩnh vực kinh tế, Chính phủ đã kịp thời trình Quốc hội ban hành các đạo luật nhằm hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường với nhiều hình thức sở hữu, nhiều thành phần kinh tế; bảo đảm quyền tự do kinh doanh, quyền sở hữu của tổ chức, cá nhân; khuyến khích và tạo điều kiện để doanh nhân, doanh nghiệp và cá nhân, tổ chức khác đầu tư, sản xuất, kinh doanh; thực hiện các biện pháp cải thiện môi trường đầu tư, kinh doanh, bảo đảm cạnh tranh lành mạnh... Trong đó: Bộ luật dân sự năm 2015 đã kịp thời hoàn thiện, bảo đảm nền tảng pháp lý về tài sản (bất động sản, động sản, quyền tài sản, tài sản được hình thành trong tương lai); nền tảng pháp lý thuận lợi, an toàn, bình đẳng về xác lập, thực hiện, bảo vệ quyền sở hữu, quyền khác đối với tài sản và giao dịch cho tất cả các chủ thể trong giao lưu dân sự, kinh tế.

Luật doanh nghiệp, Luật đầu tư, Luật hỗ trợ doanh nghiệp vừa và nhỏ, Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp, Luật du lịch, Luật thủy sản, Luật phá sản… đã hoàn thiện thể chế pháp lý bảo đảm thực thi quyền hiến định về tự do kinh doanh, góp phần xóa bỏ rào cản về đầu tư, kinh doanh không phù hợp với kinh tế thị trường và cam kết hội nhập của Việt Nam, tạo cơ sở pháp lý cho việc cải thiện môi trường đầu tư, kinh doanh theo hướng ngày càng thuận lợi, minh bạch và bình đẳng giữa các nhà đầu tư, phát huy tối đa các nguồn lực đầu tư trong xã hội, hiệu quả sử dụng vốn nhà nước.

Luật đất đai, Luật nhà ở, Luật kinh doanh bất động sản, Luật xây dựng, Luật quy hoạch… đã hoàn thiện hơn hành lang pháp lý thuận lợi, an toàn cho phát triển bền vững thị trường bất động sản, cơ sở hạ tầng của nền kinh tế, phát triển nguồn lực hạ tầng, tư liệu sản xuất cho doanh nghiệp; tăng cường hiệu quả cải cách thủ tục hành chính trong công tác quy hoạch, quản lý sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, giải phóng mặt bằng, đấu giá quyền sử dụng đất đã được đẩy mạnh...; thị trường bất động sản cho người Việt Nam ở nước ngoài và người nước ngoài đầu tư ở Việt Nam từng bước được mở rộng với điều kiện cụ thể, minh bạch.

Về tài chính công, Hiến pháp bổ sung một điều quan trọng về chính sách tài chính công (Điều 55) nhằm khẳng định vai trò của tài chính công, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức sử dụng tài chính công và tạo cơ sở hiến định cho việc thiết lập kỷ luật tài chính. Theo đó, Quốc hội đã ban hành Luật ngân sách nhà nước năm 2014, Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp năm 2014, Luật đầu tư công năm 2014… để thể chế hóa kịp thời chế độ tài chính công theo hướng, bảo đảm ngân sách nhà nước, dự trữ quốc gia, quỹ tài chính nhà nước và các nguồn tài chính công khác do Nhà nước thống nhất quản lý và phải được sử dụng tiết kiệm, hiệu quả, công bằng, công khai, minh bạch, đúng pháp luật; đảm bảo vai trò của Quốc hội trong quyết định và giám sát thực hiện ngân sách nhà nước, bảo đảm tính thống nhất của hệ thống ngân sách nhà nước và của nền tài chính quốc gia; tạo cơ chế pháp lý thuận lợi cho Chính phủ điều hành linh hoạt; tăng cường quyền hạn và trách nhiệm của các bộ, ngành, Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân các cấp và đơn vị sử dụng ngân sách trong lĩnh vực ngân sách nhà nước; đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính trong quản lý ngân sách nhà nước, tạo thuận lợi cho các đơn vị sử dụng ngân sách; tăng cường vai trò giám sát của cộng đồng trong lĩnh vực ngân sách nhà nước.

Về tài sản công, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 quy định việc quản lý, sử dụng đối với tất cả các loại tài sản công theo quy định tại Điều 53 Hiến pháp năm 2013, bao gồm khái niệm tài sản công[11]; việc quản lý nhà nước đối với tài sản công; chế độ quản lý, sử dụng tài sản công; quyền và nghĩa vụ của các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân trong việc quản lý, sử dụng tài sản công. Đặc biệt, nội dung quản lý nhà nước đối với tài sản công và nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan Nhà nước đối với tài sản công được xác định rõ ràng, cụ thể, có sự phân công, phân cấp trên cơ sở kế thừa các quy định còn phù hợp tại Luật Quản lý, sử dụng TSNN năm 2008; căn cứ nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước có liên quan quy định tại Hiến pháp, Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Kiểm toán nhà nước và thực tiễn triển khai công tác quản lý tài sản công thời gian vừa qua.

Bên cạnh các dự án luật điều chỉnh trực tiếp các lĩnh vực cụ thể nêu trên, nhiều dự án luật khác có tác động hỗ trợ, bảo đảm sự minh bạch, thuận lợi trong sự vận hành của nền kinh tế như Luật kế toán, Luật thống kê, Luật khí tượng thủy văn năm 2015, Luật đo đạc và bản đồ năm 2017,… cũng được quan tâm hoàn thiện để đáp ứng nhu cầu quản lý nhà nước và nhu cầu của xã hội.

- Trong lĩnh vực văn hóa, xã hội, với tinh thần cụ thể hoá quy định của Hiến pháp về công bằng xã hội, bảo đảm an sinh xã hội, các luật trong lĩnh vực này đã được ban hành, bảo đảm tốt hơn các quyền của công dân tiếp cận và sử dụng các dịch vụ y tế có chất lượng, các dịch vụ bảo hiểm y tế, bảo hiểm xã hội, tạo cơ sở pháp lý để thực hiện các chính sách ưu đãi xã hội đối với các đối tượng chính sách, bảo vệ người tiêu dùng; giải quyết tốt hơn mối quan hệ gắn tăng trưởng kinh tế với thực hiện chính sách xã hội nói chung, chính sách lao động và an sinh xã hội nói riêng theo nguyên tắc công bằng và tiến bộ xã hội (Luật Bảo hiểm xã hội (sửa đổi), Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Bảo hiểm y tế, Luật An toàn vệ sinh lao động, Luật Trẻ em,…).

- Trong lĩnh vực giáo dục, nhiều luật mới được ban hành, sửa đổi, bổ sung đã cụ thể hóa quy định và tinh thần của Hiến pháp về phát triển giáo dục là quốc sách hàng đầu. Luật giáo dục đại học (sửa đổi), Luật giáo dục nghề nghiệp năm 2014 và Luật Giáo dục năm 2019 đã quy định các chính sách của Nhà nước ưu tiên đầu tư cho giáo dục, chăm lo giáo dục mầm non; bảo đảm giáo dục tiểu học là bắt buộc, Nhà nước không thu phí; từng bước phổ cập giáo dục trung học; phát triển giáo dục đại học, giáo dục nghề nghiệp…

- Trong lĩnh vực khoa học và công nghệ, bên cạnh những quy định hiện hành về bảo đảm quyền nghiên cứu khoa học và công nghệ, bảo hộ quyền sở hữu trí tuệ (Bộ luật dân sự, Luật sở hữu trí tuệ, Luật khoa học và công nghệ, Luật chuyển giao công nghệ…), các văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành đã góp phần cụ thể hóa thêm các quy định của Hiến pháp về chính sách ưu tiên đầu tư và khuyến khích đầu tư nghiên cứu, phát triển, chuyển giao, ứng dụng có hiệu quả các thành tựu khoa học, công nghệ.

- Trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo năm 2015, Luật Du lịch năm 2017… đã cụ thể hóa quy định của Hiến pháp về bảo vệ môi trường; quản lý, sử dụng hiệu quả, bền vững các nguồn tài nguyên thiên nhiên; khuyến khích mọi hoạt động bảo vệ môi trường, phát triển, sử dụng năng lượng mới, năng lượng tái tạo...

- Về các luật, pháp lệnh về bảo vệ Tổ quốc

Hiến pháp khẳng định bảo vệ Tổ quốc là sự nghiệp của toàn dân, là nghĩa vụ thiêng liêng và là quyền cao quý của công dân. Bảo vệ Tổ quốc Việt Nam XHCN trong tình hình quốc tế hiện nay là một nhiệm vụ cực kỳ quan trọng. Nhà nước có trách nhiệm củng cố và tăng cường nền quốc phòng toàn dân và an ninh nhân dân mà nòng cốt là lực lượng vũ trang nhân dân; phát huy sức mạnh tổng hợp của đất nước trên tất cả các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa, quốc phòng, an ninh và đối ngoại; xây dựng lực lượng vũ trang nhân dân hùng mạnh để không ngừng tăng cường khả năng bảo vệ Tổ quốc, góp phần gìn giữ hòa bình ở khu vực và trên thế giới.

Các đạo luật về bảo vệ độc lập, chủ quyền, thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ của Tổ quốc và bảo đảm trật tự, an toàn xã hội đã kịp thời được sửa đổi, bổ sung để cụ thể hóa các quy định mới của Hiến pháp và yêu cầu của tình hình mới[12]. Ví dụ như: Luật Quốc phòng năm 2018 đã thể chế hóa nhiều quy định mới về bảo vệ Tổ quốc, quốc phòng; tuyên bố, công bố, bãi bỏ tình trạng chiến tranh, tình trạng khẩn cấp về quốc phòng; xây dựng quân đội nhân dân và dân quân tự vệ; về Hội đồng quốc phòng và an ninh; về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; kết hợp quốc phòng an ninh với kinh tế, kinh tế với quốc phòng, an ninh,… Luật Công an nhân dân năm 2018 cụ thể hóa Hiến pháp năm 2013 về bảo đảm an ninh quốc gia và thể chế hóa Nghị quyết số 22-NQ/TW ngày 15/3/2018 của Bộ Chính trị về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy Bộ Công an tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, theo đó, hệ thống tổ chức của công an nhân dân đã được tinh gọn một bước, đồng thời tổ chức công an xã chính quy…

Việc sửa đổi kịp thời các quy định của pháp luật về bảo vệ Tổ quốc và bảo đảm trật tự, an toàn xã hội đã tạo nên một hệ thống văn bản pháp luật toàn diện và cơ sở pháp lý vững chắc cho công cuộc bảo vệ, giữ vững độc lập, chủ quyền, thống nhất, toàn vẹn lãnh thổ, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, giữ gìn an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội. Đồng thời, các đạo luật này cũng đã thể chế hóa đầy đủ nghĩa vụ của công dân trong việc thực hiện nghĩa vụ quân sự, tham gia vào các hoạt động bảo vệ Tổ quốc, đấu tranh phòng, chống các loại tội phạm; cụ thể hóa các yêu cầu về xây dựng lực lượng vũ trang cách mạng, chính quy, tinh nhuệ, từng bước hiện đại, ngày càng đáp ứng yêu cầu giữ vững an ninh quốc gia và tham gia vào các nhiệm vụ giữ vững hoà bình thế giới và khu vực trong bối cảnh hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng.

Nhìn chung, các văn bản luật, pháp lệnh hầu hết đã được đề xuất sửa đổi, bổ sung và đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội hàng năm, chỉ còn một số ít luật chưa được sửa đổi, bổ sung; một số văn bản dưới luật là các văn bản quy định chi tiết thi hành luật được phát hiện có quy định có dấu hiệu chưa thực sự phù hợp với quy định hay tinh thần của Hiến pháp (chủ yếu là văn bản có quy định về hạn chế quyền con người chưa phù hợp khoản 2 Điều 14 hoặc còn chưa phân cấp, phân quyền rành mạch giữa các cấp chính quyền địa phương) cũng được các cơ quan có thẩm quyền đề nghị sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế, bãi bỏ nhưng dự kiến sẽ thực hiện sau khi sửa đổi các đạo luật liên quan để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật và phù hợp với Hiến pháp.

Kỹ thuật lập pháp cũng đã có những bước tiến đáng kể (như việc hạn chế quyền con người, quyền công dân phải được quy định trong các luật; những vấn đề thuộc thẩm quyền của Quốc hội đều được quy định trong luật và hạn chế ủy quyền; luật được quy định chi tiết để bảo đảm quyền con người, quyền công dân; phân định rành mạch thẩm quyền, nhiệm vụ của các cơ quan trong các đạo luật ...). [13]

Bên cạnh những kết quả lập pháp nêu trên, trong thực tiễn lập pháp có tình trạng trong các đạo luật, có luật điều chỉnh những vấn đề/nội dung ở tầm luật, tuy nhiên cũng có nội dung chỉ ở tầm nghị định hoặc cũng có nội dung thuộc trách nhiệm phân công, chỉ đạo của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ[14] nhưng lại được đưa vào luật.

Nghị quyết số 27-NQ/TW yêu cầu “luật hóa đến mức tối đa những vấn đề quan trọng của đất nước thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội”, do đó, Quốc hội chỉ nên ban hành nghị quyết của Quốc hội trong một số trường hợp nhất định, giới hạn đối với những vấn đề mang tính chính trị - pháp lý khi thực sự cần thiết hoặc quy định về lề lối làm việc của nội bộ Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội hoặc việc tạm ngưng, kéo dài thời hạn áp dụng đối với toàn bộ hoặc một phần luật, nghị quyết của Quốc hội đã ban hành trước đó; không ban hành nghị quyết để quy định “vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội”[15] mà các vấn đề này sẽ được thể hiện trong luật để phân định rõ nội dung nào được quy định trong luật, nội dung nào được quy định trong nghị quyết, bảo đảm thể chế hóa đúng, đầy đủ yêu cầu của Nghị quyết số 27-NQ/TW về việc “luật hóa đến mức tối đa những vấn đề quan trọng của đất nước thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội”.

Để bảo đảm tính ổn định lâu dài của luật, cần phải: (i) xác định chính xác phạm vi những vấn đề cần phải quy định trong luật; luật chỉ tập trung điều chỉnh các nguyên tắc, các vấn đề có tính nền tảng của các chính sách kinh tế - xã hội thuộc phạm vi lĩnh vực luật điều chỉnh; nhóm quan hệ xã hội cơ bản giữa nhà nước và cá nhân, tổ chức; các QHXH cần điều chỉnh trong luật hay quan hệ giữa các nhóm đối tượng điều chỉnh; (ii) bảo đảm tính nhất quán của chính sách và tính thống nhất của các quy định; và (iii) bảo đảm văn phong pháp lý, bảo đảm tính minh bạch, tính khả thi, tính dự báo của các quy định.

Để thể chế hóa đúng, đầy đủ chủ trương, đường lối của Đảng tại Nghị quyết số 27-NQ/TW về việc xây dựng các đạo luật có nội dung cụ thể, hiệu lực trực tiếp, mặt khác để khắc phục tình trạng luật thiếu tính ổn định, thường xuyên sửa đổi, bổ sung. Việc xây dựng các đạo luật có nội dung cụ thể, hiệu lực trực tiếp giúp cho quá trình triển khai thực hiện được kịp thời, thuận lợi; đồng thời bảo đảm minh bạch hóa hoạt động của các cơ quan quyền lực nhà nước; bảo đảm kiểm soát quyền lực hiệu quả hơn từ phía Quốc hội đối với nhánh hành pháp. Hơn nữa, Luật sau khi được ban hành không phải chờ văn bản quy định chi tiết mà thi hành được ngay để sớm đi vào cuộc sống, đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Tuy nhiên, thực tế thời gian qua cho thấy, đối với một số lĩnh vực có sự biến động tình hình nhanh, như về kinh tế, đầu tư…, việc ban hành các đạo luật quy định quá chi tiết, … dẫn đến tình trạng luật phải thường xuyên phải sửa đổi, bổ sung. Do vậy, trong thời gian tới, quá trình xây dựng luật cần lưu ý:

+ Phân định rõ hơn thẩm quyền nội dung lập pháp và nội dung lập quy theo hướng luật chỉ quy định những vấn đề thuộc thẩm quyền của Quốc hội; không quy định những nội dung thuộc thẩm quyền của Chính phủ, các Bộ và các cơ quan khác;

+ Không đưa vào luật những vấn đề chưa ổn định do các quan hệ kinh tế - xã hội đang trong quá trình vận động, có nhiều thay đổi;

+ Không đưa vào luật các quy định của nghị định, thông tư, văn bản dưới luật khác.

Đối với những vấn đề thuộc thẩm quyền của Quốc hội cần ban hành luật thì cần phân định, làm rõ các quan hệ xã hội trong từng loại vấn đề theo hướng:

- Các quan hệ xã hội có tính ổn định cao, như quy định cụ thể các quyền con người, quyền công dân đã được ghi nhận trong Hiến pháp; vấn đề tội phạm và hình phạt, các quy trình tố tụng... thì tăng cường xây dựng các đạo luật có nội dung cụ thể, hiệu lực trực tiếp để điều chỉnh, hạn chế việc giao các cơ quan quy định chi tiết để bảo đảm áp dụng thống nhất.

- Các quan hệ xã hội tính ổn định chưa cao như lĩnh vực kinh tế, đầu tư… hoặc là vấn đề mới, chưa có luật điều chỉnh thì ban hành dưới hình thức luật khung sao cho khi cần sửa đổi, điều chỉnh cho phù hợp với tình hình thực tiễn thì chỉ cần sửa đổi văn bản dưới luật để bảo đảm thích ứng kịp thời, nhanh chóng với sự thay đổi, vận động không ngừng của tình hình kinh tế, văn hóa, xã hội và sự phát triển của Cách mạng công nghiệp lần thứ 4.[16]

Soạn thảo luật chi tiết như thế nào?

Nếu luật làm cho những đối tượng điều chỉnh không hiểu rõ về một vài khía cạnh của hành vi xử sự được yêu cầu thì có nghĩa là luật thiếu tính chi tiết. Nếu quy định của luật không nói rõ ai phải làm gì thì các thông tin của luật còn thiếu tính tin cậy đối với các đối tượng điều chỉnh và những công chức thi hành pháp luật. Họ không thể biết chính xác hành vi xử sự nào được luật cho phép, ra lệnh hoặc ngăn cấm. Trong thực tiễn soạn thảo luật, khi thảo luận về một vấn đề mà có những quan điểm không thống nhất, các nhà soạn thảo có xu hướng lựa chọn cách quy định ''trung tính''. Tuy nhiên, pháp luật cần phải rõ ràng và không lập lờ nước đôi.

Trong việc soạn thảo luật, để bảo đảm tính cụ thể của luật, người soạn thảo cần lưu ý:

(i) Quy định rõ quy trình, thủ tục, tiêu chí

Để tránh tình trạng ban hành luật/pháp lệnh khung, khi soạn thảo cần quy định rõ quy trình, thủ tục, tiêu chí cho các cơ quan thi hành pháp luật thực hiện. Đối với các đối tượng điều chỉnh chính của văn bản thì cần quy định rõ về việc yêu cầu, cho phép hay cấm đoán ai, trong bối cảnh nào và như thế nào? Luật cần hạn chế tối đa sự tuỳ nghi của các cơ quan thi hành pháp luật thông qua việc quy định rõ tiêu chí, điều kiện, quy trình, thủ tục, cách thức thực hiện.

Các quy định của luật phải ràng buộc được trách nhiệm đối với các cơ quan thực thi pháp luật và yêu cầu họ phải thực hiện nhiệm vụ một cách có trách nhiệm (thông qua việc quy định rõ về quy trình). Mọi hành động của chủ thể thực thi pháp luật đều phải được lý giải một cách công khai (mọi hành động của họ đều có thể được bàn luận bởi công chúng, báo chí), chịu sự giám sát của cơ quan có thẩm quyền cấp trên và của Nhân dân.

(ii) Bảo đảm quy định rõ ràng và không lập lờ nước đôi

Người soạn thảo cần chú ý bảo đảm tính trong sáng, rõ ràng của pháp luật. Nếu văn bản quy phạm pháp luật làm cho những đối tượng điều chỉnh không hiểu rõ về một vài khía cạnh của hành vi xử sự được yêu cầu thì có nghĩa là văn bản thiếu tính chi tiết. Nếu quy định của pháp luật không nói rõ ai phải làm gì thì các thông tin của văn bản luật còn thiếu tính tin cậy đối với các đối tượng điều chỉnh và những công chức thi hành pháp luật. Họ không thể biết chính xác hành vi xử sự nào được luật cho phép/yêu cầu/ngăn cấm.

Luật cần được quy định chi tiết và điều đó có thể được ghi trong chính đạo luật hoặc trong các văn bản ủy quyền lập pháp do cơ quan hành chính nhà nước ban hành. Luật cần mô tả các hành vi của các đối tượng điều chỉnh ở mức độ đủ chi tiết để bảo đảm đối tượng điều chỉnh có thể hiểu một cách chính xác pháp luật đòi hỏi những gì, cấm hoặc cho phép họ làm gì.

(iii) Quy định về phạm vi ủy quyền phải rõ ràng

Như trên đã nêu, pháp luật cần phải rõ ràng và không lập lờ nước đôi và để đạt được điều đó, đòi hỏi không chỉ luật, pháp lệnh mà cả các văn bản được luật, pháp lệnh uỷ quyền quy định chi tiết cũng phải thật chi tiết. Các điều khoản nào của luật, pháp lệnh không uỷ quyền cho cơ quan khác quy định thì phải quy định chi tiết đến mức tối đa và áp dụng được ngay. Luật, pháp lệnh cần được quy định chi tiết. Thông thường, các luật, pháp lệnh luôn có quy định ủy quyền cho Chính phủ, các bộ, ngành, chính quyền địa phương quy định chi tiết.

(iv) Không xé lẻ vấn đề để quy định trong nhiều văn bản

Khi soạn thảo, ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh chỉ nên quy định trong một vài văn bản mà không cần phải ban hành nhiều văn bản về từng nhóm vấn đề khác nhau nhưng do cùng một chủ thể/cơ quan ban hành. Một văn bản quy định chi tiết có thể quy định về nhiều nội dung khác nhau của luật.

(v) Không sao chép, nhắc lại quy định của văn bản được quy định chi tiết

Một văn bản của Chính phủ khi quy định chi tiết luật không nên chép lại một điều, khoản nào mà luật đã quy định. Nếu như các văn bản luật, pháp lệnh, nghị định hay các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước trung ương đã quy định rõ, cụ thể thì chính quyền địa phươngkhông cần quy định lại và không nên sao chép lạimà chỉ thi hành, trừ trường hợp văn bản của cơ quan nhà nước trung ương ủy quyền cho địa phương quy định.

TS. Nguyễn Thị Hạnh

Vụ trưởng Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp

***

[1] Vụ trưởng Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp

[2] Xem xét dự án luật: Cẩm nang cho các nhà lập pháp, Ann Seidman, Robert B. Seidman và Nalin Abeyesekere, Kluwer Law International, The Hague – London- Boston, 2003.

[3] Xem xét dự án luật: Cẩm nang cho các nhà lập phá, Ann Seidman, Robert B. Seidman và Nalin Abeyesekere, Kluwer Law International, The Hague – London- Boston, 2003.

[4] Soạn thảo pháp luật vì sự phát triển và dân chủ, Ann Seidman, Robert B. Seidman và Nalin Abeyesekere, Kluwer Law International, The Hague – London- Boston, 2003

[5] Nguyễn Sỹ Dũng, Bàn về triết lý của lập pháp, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 6/2003, trang 7.

[6] Bộ luật dân sự năm 2015, Bộ luật hình sự năm 2015, Bộ luật tố tụng dân sự năm 2015, Bộ luật tố tụng hình sự năm 2015…

[7] Luật trưng cầu dân ý năm 2015, Luật bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2015, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Luật tổ chức chính quyền địa phương, Luật hôn nhân và gia đình năm 2014, Luật trẻ em năm 2016, Luật hộ tịch năm 2014, Luật đất đai năm 2013, Luật nhà ở năm 2014, Luật doanh nghiệp năm 2014, Luật đầu tư, Luật tiếp cận thông tin, Luật tín ngưỡng, tôn giáo…

[8] Luật tổ chức Quốc hội năm 2014, Luật tổ chức Chính phủ năm 2015, Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014, Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014, Luật tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015, Luật Mặt trận tổ quốc Việt Nam năm 2015…

[9] Bộ luật tố tụng dân sự năm 2015, Bộ luật tố tụng hình sự năm 2015, Luật tố tụng hành chính năm 2015, Luật tạm giữ, tạm giam năm 2015, Luật hộ tịch năm 2014, Luật tố cao năm 2018…

[10] Ví dụ như các biện pháp bảo đảm thực hiện quyền tiếp cận thông tin của công dân được quy định trong Luật tiếp cận thông tin (Điều 33)…

[11] tiền thuộc ngân sách nhà nước, các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách, dự trữ ngoại hối nhà nước được quản lý, sử dụng theo quy định của pháp luật có liên quan

[12] Luật công an nhân dân (năm 2014, năm 2018), Pháp lệnh cảnh sát môi trường năm 2014, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật sỹ quan quân đội nhân dân Việt Nam (năm 2014), Luật nghĩa vụ quân sự năm 2015, Luật cảnh vệ năm 2017, Luật quản lý, sử dụng vũ khí, vật liệu nổ và công cụ hỗ trợ , Luật bảo vệ bí mật nhà nước năm 2018, Luật quốc phòng năm 2018, Luật Cảnh sát biển năm 2018, Luật an ninh mạng năm 2018…

[13] Chính phủ, Báo cáo sơ kết 5 năm thi hành Hiến pháp năm 2013

[14] Ví dụ như quy định trách nhiệm của các Bộ, ngành, chính quyền địa phương trong tổ chức thi hành luật.

[15] Điểm l khoản 1 và điểm e khoản 2 Điều 15 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

[16] Đảng Đoàn Quốc hội, Báo cáo nghiên cứu Đề án Đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp luật chuyên nghiệp, khoa học, kịp thời, khả thi, hiệu quả. Tháng 10/2024.