Quá nhiều chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản
Mặc dù Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 đã thu gọn một bước các loại văn bản do các cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành nhưng vẫn còn đến 16 loại văn bản do 11 chủ thể có thẩm quyền ban hành hoặc liên tịch ban hành. Trong đó, có một số chủ thể vẫn có thẩm quyền ban hành 2 đến 3 loại VBQPPL. Việc nhiều chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL làm cho hệ thống pháp luật phức tạp, cồng kềnh, nhiều tầng nấc.
Bên cạnh Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) năm 2004 cũng quy định quá nhiều chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL, đặc biệt là ở cấp địa phương, gây chậm trễ trong thi hành pháp luật, ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của tổ chức, cá nhân.
Theo ước tính, hiện tại ở Việt Nam có khoảng 23.600 cơ quan có thẩm quyền ban hành VBQPPL. Trong đó, các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản riêng ở cấp địa phương là 23.000 cơ quan, gồm 63 tỉnh, thành phố (126 cơ quan gồm HĐND và UBND), 11.000 xã (22.000 HĐND và UBND có thẩm quyền ban hành VBQPPL). Việc có quá nhiều VBQPPL gây khó khăn trong việc tiếp cận, tìm hiểu và tuân thủ pháp luật.
Còn theo số liệu thống kê của Quốc hội, số lượng luật, pháp lệnh do Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành có xu hướng ngày càng tăng. Số lượng luật, pháp lệnh do Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành từ năm 1946 đến năm 1997 (51 năm) là 225 văn bản; từ năm 1997 đến năm 2013 (26 năm) là 312 văn bản (tăng 72% so với 50 năm trước). Tuy nhiên, từ năm 1997 đến nay, phần lớn luật, pháp lệnh là sửa đổi toàn diện hoặc sửa đổi, bổ sung một số điều và nâng từ pháp lệnh lên thành luật. Số lượng văn bản ban hành mới không nhiều.
Với số lượng luật, pháp lệnh ngày càng tăng, số lượng văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh ở nước ta hiện nay đã trở nên rất lớn, đến nay chưa được thống kê đầy đủ.
Không thể kiểm soát được chất lượng
Bộ Tư pháp nhận định, do luật quy định có quá nhiều chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL nên số lượng văn bản quy định chi tiết và VBQPPL ban hành theo thẩm quyền có số lượng khổng lồ và không thể kiểm soát được chất lượng, đặc biệt là hình thức thông tư và văn bản do HĐND, UBND các cấp ban hành.
Bởi vậy, mặc dù đã có nhiều chuyển biến tích cực trong công tác xây dựng và ban hành VBQPPL nhưng tình trạng văn bản hành chính có chứa quy phạm vẫn còn tồn tại do hầu hết các chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL đều có thẩm quyền ban hành văn bản hành chính để quản lý, chỉ đạo, điều hành.
Theo quy định tại Điều 1 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, một số văn bản khó phân biệt là VBQPPL hay văn bản hành chính thông thường, cách đánh số thứ tự cũng thiếu nhất quán nên rất khó phân biệt giữa VBQPPL và văn bản hành chính thông thường.
Thống kê năm 2012 cho thấy, trong số 1.054.366 văn bản được các Bộ, ngành và địa phương tự kiểm tra, có tới 1.020.572 văn bản không phải là VBQPPL. Nguyên nhân có thể do cơ quan ban hành không xác định được đâu là văn bản quy phạm và đâu là văn bản hành chính cá biệt nên ban hành theo trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL dẫn đến tốn kém, lãng phí cho ngân sách nhà nước, hiệu quả thi hành thấp.
Cần một Luật thống nhất
Báo cáo đánh giá tác động của Bộ Tư pháp nhận định: bất cập lớn nhất của Luật Ban hành VBQPPL năm 2004 là việc quy định cả 3 cấp đều có thẩm quyền ban hành văn bản với nội dung như nhau nhưng chỉ khác ở cấp độ dẫn đến hệ thống văn bản ở địa phương trở nên cồng kềnh, nhiều tầng nấc và rất khó kiểm soát.
Thẩm quyền ban hành VBQPPL thì bị xé nhỏ theo phạm vi quản lý đã dẫn đến mâu thuẫn, chồng chéo trong công tác ban hành văn bản, tốn kém và lãng phí về nguồn tài chính và nhân lực cho công tác kiểm tra, rà soát văn bản ở địa phương.
Việc quy định nhiều tầng nấc văn bản cũng gây khó khăn cho người dân và doanh nghiệp trong việc thi hành, tốn kém cho ngân sách nhà nước trong việc ban hành cũng như triển khai thực hiện, trong khi đó thực tiễn cho thấy đa phần các địa phương số lượng ban hành VBQPPL rất ít, nhiều văn bản lặp lại quy định của Trung ương và của tỉnh.
Còn đối với Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, mặc dù hình thức VBQPPL đã giảm đáng kể nhưng trong 06 năm qua, số lượng VBQPPL được ban hành vẫn rất lớn, với nhiều hình thức văn bản, nhiều cấp độ hiệu lực khác nhau nên hệ thống pháp luật vẫn rất phức tạp, cồng kềnh.
Với số lượng VBQPPL ban hành ngày càng tăng nhưng chất lượng văn bản chưa tương ứng cho thấy hiệu quả thi hành của Luật Ban hành văn bản chưa đạt được kết quả như mong đợi. Kết quả tổng kết Luật Ban hành VBQPPL 2008 cho thấy mục tiêu nâng cao chất lượng VBQPPL như kỳ vọng khi sửa đổi Luật Ban hành VBQPPL chưa đạt được.
Hiện Bộ Tư pháp – cơ quan được giao chủ trì, đang tích cực phối hợp với các Bộ, ngành và địa phương tổng kết việc thi hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 để soạn thảo Dự thảo Luật Ban hành VBQPPL trên cơ sở thống nhất việc ban hành văn bản của Trung ương và địa phương nhằm khắc phục những hạn chế, bất cập trong công tác xây dựng và thi hành pháp luật.
* Theo quy định hiện hành, một số cơ quan không có chức năng quản lý nhà nước như Tòa án, Viện kiểm sát cũng có thẩm quyền ban hành VBQPPL. Đặc biệt, sự phân công giữa các cơ quan Chính phủ, Quốc hội và Tòa án không được rõ ràng khiến cả ba nhánh lập pháp, hành pháp, tư pháp đều tham gia vào hoạt động lập pháp, lập quy là chưa phù hợp với thông lệ quốc tế.
* Theo ước tính, hiện tại ở Việt Nam có khoảng 23.600 cơ quan có thẩm quyền ban hành VBQPPL. Trong đó, các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản riêng ở cấp địa phương là 23.000 cơ quan gồm 63 tỉnh, thành phố (126 cơ quan gồm HĐND và UBND), 11.000 xã (22.000 HĐND và UBND có thẩm quyền ban hành VBQPPL).
