Đầu tư phát triển hạ tầng giao thông: Tháo điểm nghẽn phương thức đối tác công tư

Nhiều khó khăn, vướng mắc…

Đánh giá sự đóng góp quan trọng, nhất là với quá trình xây dựng, nâng cấp cơ sở HTGT trên cả nước, Thứ trưởng Bộ GTVT Nguyễn Nhật cho biết, sau nhiều năm triển khai, hình thức đầu tư PPP nói chung và BOT nói riêng đã phát sinh nhiều bất cập, một phần không nhỏ do khung pháp lý cho hình thức này chỉ qua các nghị định, thông tư, quyết định mà chưa có một văn bản cấp luật đủ mạnh, đảm bảo để các NĐT yên tâm bỏ vốn, khi mà các dự án thường kéo dài từ 15-20 năm, là một thời gian rất dài đi kèm với mức độ rủi ro cao.

Thứ trưởng Nguyễn Nhật cho biết, trong hai năm 2018-2019, Bộ đã tiếp 125 đoàn làm việc, thanh kiểm tra về các dự án PPP và rút được ra rất nhiều bất cập trong các dự án này. “Bộ GTVT đánh giá cao dự luật PPP với sự chủ trì của Bộ KH&ĐT và sự góp ý của nhiều bộ ngành khác”, ông Nhật nói.

Kết quả khảo sát 12 dự án HTGT đường bộ trải dọc đất nước từ Cần Thơ tới Quảng Ninh, trong đó có 10 dự án đầu tư áp dụng phương thức PPP, Hiệp hội các NĐT công trình giao thông đường bộ Việt Nam (Varsi) cũng nhận thấy có nhiều cản trở, vướng mắc với các NĐT PPP, từ thể chế tới cơ chế phối hợp của địa phương có dự án PPP đi qua.

Ông Trần Chủng, Chủ tịch Varsi cho biết, băn khoăn lớn nhất của các NĐT PPP là nguyên tắc quản lý chi phí, quản lý vốn. “Trước đây quy định quản lý PPP theo phương thức dự án đầu tư công. Hiện nay, đã có những quy định quản lý khác, nhưng dự án PPP vẫn không khác gì đầu tư công về giá định mức, như vậy là rất khó…”- Chủ tịch Varsi nói và đề nghị Dự thảo luật PPP tới đây cần rành mạch hơn trong quản lý vốn, nên chia tách vốn đầu tư công và tư để quản lý.

Đặc biệt, vốn với các dự án PPP vẫn là khó khăn hiện hữu  khi cơ cấu vốn của các dự án PPP thông thường là 20% vốn chủ sở hữu, 80% còn lại là vốn vay ngân hàng. Tuy nhiên, hiện nay các ngân hàng tuyên bố đã cạn trần cho vay. “Như vậy, vốn đầu tư PPP ở đâu ra?”- ông Chủng băn khoăn.

Bài toán khó…

TS Cấn Văn Lực, Chuyên gia trưởng BIDV cho rằng bản chất của PPP là chia sẻ lợi ích công và tư, là chia sẻ rủi ro và là tối ưu hoá lợi ích. Về cơ cấu nguồn vốn, thông thường dự án HTGT sẽ gồm 4 nguồn vốn: Vốn tự có của chủ sở hữu từ 15-20%; Vốn từ tổ chức tín dụng, từ 40-50%; Vốn từ thị trường vốn (trái phiếu DN và trái phiếu công trình theo thời gian dự án), khoảng 20%; Và cuối cùng là vốn từ các quỹ.

Với nguồn vốn tín dụng, TS Lực cho rằng, vai trò quan trọng là Ngân hàng Phát triển Việt Nam với nguồn vốn trung và dài hạn, tuy nhiên, ngân hàng này hiện đang trong quá trình tái cơ cấu nên chưa đáp ứng được vốn cho DN. Trong khi đó các tổ chức tín dụng hiện chủ yếu huy động vốn vay ngắn hạn, nếu cho vay dài hạn sẽ dẫn tới rủi ro kỳ hạn, tiềm ẩn nợ xấu.

“Cái khó nhất hiện nay là cấu trúc tài chính phức tạp. Thông thường quốc tế sẽ có tư vấn để tối ưu hoá nguồn vốn. Chúng ta không thể làm theo hình thức các dự án nhỏ mà không có tư vấn đề tối ưu hoá nguồn vốn…”- Chuyên gia này phát biểu.

Đồng tình quan điểm này, Chủ tịch Hiệp hội DN đầu tư nước ngoài, GS.TSKH Nguyễn Mại cũng cho rằng, mô hình tài chính của dự án PPP là bài toán khó nhất bởi rủi ro đầu tư dài hạn, tính nhạy cảm về chính trị và xã hội của kết cấu hạ tầng. Ở nước ta hiện nay mô hình tài chính phổ biến: vốn tự có của NĐT (khoảng 20%) + vốn đối ứng Nhà nước (20%) + vốn vay tín dụng Ngân hàng. Với mô hình này, rủi ro phần lớn được chuyển sang Ngân hàng.

Trong khi đó, theo kinh nghiệm quốc tế, mô hình tài chính dự án phức hợp bao gồm vốn chủ sở hữu đa dạng (NĐT ban đầu và chủ sở hữu công trình được cổ phần hóa) + vốn vay đa dạng (vay Ngân hàng, quỹ đầu tư, trái phiếu công trình, tín dụng DN, tín dụng nhà thầu) + vốn đối ứng của Nhà nước.

Dẫn Dự thảo quy định về nguồn vốn thực hiện dự án PPP (Khoản 4 - Điều 65 ),TS Lực, cho rằng phần vốn Nhà nước tham gia dự án PPP chủ yếu được bố trí từ vốn đầu tư công, có nghĩa là cần phải được tổng hợp trong kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm theo quy trình, thủ tục của pháp luật về đầu tư công. 

Điều này có thể dẫn đến sự thiếu linh hoạt trong công tác bố trí vốn, bởi phần vốn đầu tư công trong dự án PPP cần được bố trí theo từng phương án tài chính, phân chia rủi ro và chỉ được xác định chính xác sau khi đã đấu thầu lựa chọn NĐT. Mặt khác cũng có thể ảnh hưởng đến việc thu hút các NĐT (đặc biệt các NĐT nước ngoài) do họ chưa thấy được sự bảo đảm từ phía Chính phủ Việt Nam. Hơn nữa, Việt Nam chưa có Quỹ riêng để hỗ trợ dự án xây dựng kết cấu HTGT đầu tư theo hình thức PPP…

Chuyên gia này đề nghị cần làm rõ bản chất dự án PPP là đầu tư công hay đầu tư tư nhân? Trường hợp Chính phủ bảo lãnh doanh thu, khoản bảo lãnh đó có tính vào nợ công? Ngoài ra, cần có 1 chương hoặc một phần nêu cụ thể về các nguyên tắc tài trợ và sử dụng vốn nhà nước trong dự án PPP và xây dựng cơ chế, tiêu chí sử dụng vốn Nhà nước trong dự án PPP. Dự thảo Luật PPP được trình Quốc hội cho ý kiến lần đầu tại Kỳ họp  thứ 8, Quốc hội khóa XIV đang diễn ra.