Sửa đổi quy trình ban hành văn bản pháp luật, tạo thuận lợi cho quá trình phát triển kinh tế - xã hội

Phát biểu tại phiên khai mạc Kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XV (ngày 21 tháng 10 năm 2024), Tổng Bí thư, Chủ tịch nước Tô Lâm đã chỉ rõ: “Chất lượng xây dựng, hoàn thiện pháp luật chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn, một số luật mới ban hành đã phải sửa đổi; các quy định chưa thực sự đồng bộ, còn chồng chéo, nhiều quy định còn khó khăn, cản trở việc thực thi, gây thất thoát, lãng phí các nguồn lực; chưa tạo môi trường thực sự thuận lợi để thu hút nguồn lực của các nhà đầu tư trong và ngoài nước, khơi thông nguồn lực trong dân”.

Trong quy trình xây dựng pháp luật hiện nay, có nhiều điểm không phù hợp, cần nghiên cứu và sửa đổi để kịp thời đáp ứng tình hình quản lý, tạo điều kiện cho sự phát triển.

Từ thực tiễn tham gia xây dựng các văn bản pháp luật, xin được nêu ra đây một số điểm gây “tắc nghẽn” cũng như gây khó khăn cho quá trình thực thi pháp luật, làm ảnh hưởng đến đời sống của người dân và hoạt động sản xuất kinh doanh nghiệp.

Tính chậm trễ trong quy trình đề xuất chính sách

Hiện nay việc xây dựng một văn bản pháp luật trải qua hai giai đoạn gần giống nhau: đề xuất chính sách và soạn thảo và thông qua luật. Giai đoạn đề xuất chính sách gồm nhiều công đoạn, mỗi công đoạn lại gồm nhiều công việc đòi hỏi thời gian, nguồn lực thực hiện với những yêu cầu cụ thể để chứng minh cho sự cần thiết về những vấn đề đang đặt ra và dự kiến các chính sách sẽ được xây dựng trong văn bản sắp tới (hoặc là ban hành mới, hoặc là một văn bản sửa đổi, bổ sung).

Mặc dù rất cố gắng nhưng việc đưa ra quá nhiều yêu cầu đối với cơ quan đề xuất đã khiến cho việc thực hiện một số công việc mang tính hình thức, chủ yếu là cho đầy đủ thủ tục (tổng kết thực tiễn, đánh giá tác động kinh tế xã hội, đánh giá tác động về giới, xin ý kiến các bộ ngành, địa phương, các đối tượng chịu sự tác động...).

Ngay cả những văn bản mà quá trình thực hiện nảy sinh nhiều khó khăn vướng mắc, yêu cầu cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực sớm nghiên cứu, đưa vào chương trình đề nghị ban hành hoặc sửa đổi bổ sung... thì vẫn phải làm theo quy trình tốn nhiều thời gian công sức mà đáp án đã có trước. Những công việc đó là rất cần thiết nhưng chỉ nên thực hiện khi bắt tay vào soạn thảo luật và trình ra trước Quốc hội để thuyết phục Quốc hội chấp thuận và thông qua luật mà thôi.

Quy định về đề xuất chính sách thực sự đã làm chậm lại quá trình ban hành một văn bản pháp luật trong khi nhu cầu điều chỉnh một vấn đề đang trở nên cấp bách. Pháp luật vốn đã luôn đi sau thực tiễn, việc đưa ra các quy trình không cần thiết sẽ làm cho nó chậm trễ hơn và mất đi ý nghĩa, dù có tính ổn định và cả dự liệu sau này.

Vai trò và sự phối hợp giữa các cơ quan trong giai đoạn trình dự án luật ra Quốc hội

Trong giai đoạn văn bản đã được Chính phủ thông qua và nhất trí trình ra Quốc hội thảo luận xem xét. Văn bản đó sẽ được giao cho một Ủy ban tiến hành thẩm tra (về trình tự, thủ tục, về nội dung, tính hợp hiến...). Trong giai đoạn này có sự phối hợp chặt chẽ giữa Chính phủ, cụ thể là cơ quan được Chính phủ giao chủ trì soạn thảo văn bản và các cơ quan của Quốc hội (Ủy ban có trách nhiệm thẩm tra, các vụ chuyên môn của Văn phòng Quốc hội...). Đây là việc cần thiết và trên thực tế rất có hiệu quả để bảo đảm chất lượng của các dự án trình ra Quốc hội.

Tuy nhiên vấn đề sẽ nảy sinh khi cơ quan chủ trì soạn thảo và các cơ quan của Quốc hội có thể có những vấn đề không nhất trí. Trong trường hợp đó thì văn bản có thể trình ra Quốc hội để xem xét hay không? Điều này đã từng xảy ra năm 1995 khi Chính phủ trình Dự án Luật Tòa án hành chính, sau khi Ủy ban Thường vụ có ý kiến đề nghị chọn phương án khác, Thường trực Chính phủ đã họp và vẫn giữ quan điểm của mình và cuối cùng thì giải pháp là trình ra Quốc hội tất cả các phương án để Quốc hội lựa chọn.

Đây là điều không nên có và nó thể hiện một sự không rõ ràng vai trò và trách nhiệm của Chính phủ đối với dự án luật do mình chuẩn bị. Điều này xuất phát từ quan niệm luật của ai? Ai làm luật? Theo quy định của Hiến pháp thì Quốc hội là cơ quan “làm luật” và như vậy luật là của Quốc hội và khi trình ra quốc hội thì không phải là dự án Luật của Chính phủ nữa mà khi đó thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Quốc hội sẽ cho ý kiến trực tiếp và biểu quyết thông qua đạo luật “của mình”, trong đó rất có thể có những nội dung khác với mục đích và ý tưởng ban đầu của Chính phủ được xây dựng trên cơ sở thực tiễn quản lý. Vì là luật của Quốc hội và đã nằm trong chương trình xây dựng luật và pháp lệnh của Quốc hội nên sẽ thuận lợi cho việc thông qua để bảo đảm “hoàn thành nhiệm vụ” của Quốc hội theo đúng chương trình.

Tuy nhiên cũng chính vì vậy mà dẫn đến nguy cơ một số quy định không sát với thực tế, thiếu tính khả thi gây khó khăn trong quá trình triển khai thực hiện. Theo chúng tôi, Chính phủ phải là cơ quan có quyền hạn và trách nhiệm đến cùng về dự án luật của mình đến khi trình ra Quốc hội. Khi đó Quốc hội xem xét, thảo luận và biểu quyết dự luật đó. Thực chất là Quốc hội “thông qua luật” chứ không hoàn toàn là “làm luật” theo cách làm văn tập thể.

Trách nhiệm chính trong việc xây dựng văn bản pháp luật thuộc về Chính phủ, cơ quan soạn thảo và trình dự án luật. Như vậy có thể sẽ khó khăn hơn nhưng khi được thông qua, đạo luật đó bảo đảm tính thực tiễn và khả thi khi trong quá trình triển khai thực hiện. Vai trò của Quốc hội được thể hiện chủ yếu ở việc thông qua hay không thông qua luật.

Hiện nay nay hầu hết các đạo luật khi Quốc hội đã đưa ra biểu quyết thì đều được thông qua ngay cả khi còn có những vấn đề chưa thực sự được giải quyết triệt để. Hệ quả là chất lượng các đạo luật không cao, thậm chí có những đạo luật chưa có hiệu lực đã phải sửa đổi (Bộ Luật Hình sự 2015, Luật Bảo hiểm xã hội).

Về nội dung đạo luật

Vấn đề từ trước đến nay vẫn gây ra tranh luận đó là luật nên quy định có tính nguyên tắc hay quy định cụ thể. Trên thực tế thì mỗi phương án đều có ưu điểm và hạn chế. Nếu luật chỉ quy định những vấn đề lớn mang tính nguyên tắc thì việc xem xét thông qua có nhiều thuận lợi và nó sẽ có tính ổn định lâu dài, quá trình thực hiện không bị vướng mắc những vấn đề cụ thể bởi vì chính các cơ quan nhà nước chịu trách nhiệm thi hành sẽ có các biện pháp, giải pháp thích ứng xử kịp thời để xử lý các tình huống đa dạng xẩy ra trong thực tiễn quản lý.

Tuy nhiên một đạo luật như vậy sẽ có hai nguy cơ: Một là, nếu không có cơ chế kiểm soát tốt thì các cơ quan thi hành luật có thể sẽ tự tung, tự tác, giải thích theo ý chủ quan của mình không thực sự đúng với tinh thần của luật. Hai là, cơ quan thực thi pháp luật sẽ chậm trễ, lúng túng, thậm chí mỗi nơi sẽ có cách hiểu và áp dụng pháp luật khác nhau, tinh thần của pháp luật không được bảo đảm hiểu một cách thống nhất và nghiêm túc trên phạm vi toàn quốc.

Ngược lại nếu văn bản luật quy định quá chi tiết thì tuy có thuận lợi là có thể được thực hiện ngay nhưng lại có nhược điểm là vì quy định quá chi tiết nên việc thực thi sẽ bị “bó cứng” trong các quy định của luật. Các cơ quan và người thực thi áp dụng luật khi gặp trường hợp cụ thể không đúng với quy định của luật sẽ gặp khó khăn, không dám đưa ra giải pháp, khiến cho công việc bị ách tắc, trì trệ, nhất là trong tình hình hiện nay khi vấn đề trách nhiệm và xử lý trách nhiệm đang được đề cao. Điều này ảnh hưởng không nhỏ đến đời sống của người dân và hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp.

TS. Đinh Văn Minh: "Chính phủ cần chịu trách nhiệm đến cùng với đạo luật được trình ra Quốc hội"

Theo chúng tôi, luật nên quy định những vấn đề lớn mang tính nguyên tắc và để cho các cơ quan quản lý triển khai thực hiện trên địa bàn, lĩnh vực của mình một cách có hiệu quả nhất bảo đảm đúng tính thần của luật. Điều này xuất phát từ nhu cầu vận hành của công tác quản lý hiện nay đòi hỏi tính năng động, chủ động, liên tục và thích ứng nhanh nhạy với sự phát triển như vũ bão trong kỷ nguyên số. Mặc dù trách nhiệm của cơ quan hành chính là thi hành pháp luật, áp dụng các quy định của các đạo luật để giải quyết các tình huống cụ thể nhưng ở bất cứ nước nào cũng vậy, các đạo luật không thể tiên liệu được hết mọi tình huống cụ thể cho nên chỉ đề ra những khuôn khổ nhất định và cơ quan hành chính có quyền “tự định liệu” (discreonary rights)[1]

Để làm được điều này, cần có sự phân cấp, phân quyền mạnh mẽ và đề cao trách nhiệm của các bộ ngành, địa phương đồng thời tăng cường sự giám sát của cơ quan quyền lực cũng như các cơ chế giám sát khác, đặc biệt là phát huy hơn nữa vai trò của toà án trong việc phán quyết tính hợp pháp của các quyết định hành vi quản lý. “Các quy định của pháp luật phải mang tính ổn định, có giá trị lâu dài; luật chỉ quy định những vấn đề khung, những vấn đề có tính nguyên tắc; các cấp, các ngành, các địa phương cần chủ động, linh hoạt trong điều hành đối với những vấn đề thực tiễn biến động thường xuyên”. Tư tưởng chỉ đạo của Tổng Bí thư Tô Lâm đòi hỏi một sự thay đổi mạnh mẽ tư duy lập pháp hiện nay để xử lý nhanh nhất “điểm nghẽn” của “điểm nghẽn” hiện nay

Về hướng dẫn thi hành luật

Sau khi luật được thông qua, việc ban hành các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành là công việc cần thiết. Tuy nhiên ở đây lại xuất hiện một vướng mắc khác từ trong quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Nếu như trước kia Chính phủ có thể quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành tất cả các điều khoản của luật mà Chính phủ thấy là cần thiết cho việc thi hành luật thì theo quy định hiện hành Chính phủ chỉ được phép quy định chi tiết và hướng dẫn những điều khoản đã được chỉ rõ ngay trong đạo luật.

Quy định này có thể xuất phát từ sự e ngại về việc các cơ quan hành pháp sẽ ban hành những văn bản nhằm thi hành luật nhưng lại quan tâm nhiều hơn đến nhu cầu quản lý hoặc lợi ích của mình (lợi ích về công việc thậm chí là “lợi ích nhóm”) và đưa ra những quy định thuận lợi cho hoạt động quản lý của mình, thậm chí là không đúng với tinh thần của luật, ảnh hưởng đến việc thực hiện các quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức.

Thực tế cho thấy, trong bối cảnh chất lượng các đạo luật chưa thực sự bảo đảm, bản thân đạo luật khi thông qua cũng chưa dự liệu được hết các tình huống trên thực tế vốn hết sức đa dạng phức tạp nên quá trình thực hiện đặt ra rất nhiều nhu cầu cần quy định chi tiết và hướng dẫn mới có thể thực hiện được nhưng lại không luật cho phép. Việc quy định Chính phủ chỉ được quy định chi tiết những gì Quốc hội cho phép là điều không hợp lý.

Theo quy định của Hiến pháp, quyền lực nhà nước là thống nhất và có sự phân công, phối hợp và kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất và với tư cách đó Chính phủ có quyền thực hiện các biện pháp mà Chính phủ thấy là cần thiết để bảo đảm thi hành đạo luật đã được Quốc hội thông qua và chịu trách nhiệm về việc thực hiện quyền hạn trách nhiệm của mình.

Để bảo đảm văn bản của Chính phủ không trái luật, Quốc hội thực hiện quyền giám sát của mình ngay trong quá trình xem xét các dự án luật do Chính phủ trình và việc ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành của Chính phủ. Quốc hội có quyền bãi bỏ các văn bản của Chính phủ nếu thấy không phù hợp với Hiến pháp và pháp luật. Vì vậy nên xem xét lại cách quy định như hiện nay chỉ cho phép Chính phủ quy định chi tiết những điều khoản được xác định ngay trong luật. Thực tế xây dựng các văn bản hướng dẫn đã gặp không ít khó khăn từ quy định này và để không bị “bó tay” trước yêu cầu thực tiễn đặt ra trong quá trình triển khai luật, các Nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành với tên gọi là “các biện pháp bảo đảm thi hành”. Điều này cần được cân nhắc, điều chỉnh trong thời gian tới để tránh tình trạng tự trói tay mình rồi lại phải cố gắng tự giải thoát như hiện nay.

TS. Đinh Văn Minh

Nguyên Vụ trưởng Vụ Pháp chế- Thanh tra Chính phủ

***

[1] Một số tác giả sử dụng thuật ngữ quyền “tuỳ nghi”, với nghĩa tương đương, tuy nhiên trong tiếng Việt thuật ngữ này có thể gây cảm giác về một sự tuỳ tiện không thích hợp với một nền hành chính dân chủ trong nhà nước pháp quyền