Nhiều văn bản pháp luật cứ ra đời lại bị phản ứng, vì sao?

Rõ chính sách trước khi soạn thảo

Trong quy trình lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hiện nay, việc đánh giá chính sách mới chỉ dừng lại ở việc đánh giá có cần thiết phải ban hành VBQPPL đó hay không. Vụ trưởng Vụ các vấn đề chung về xây dựng pháp luật (Bộ Tư pháp) Nguyễn Hồng Tuyến nhấn mạnh: “Do chính sách chưa trở thành một quy trình riêng và chưa được phê duyệt trước nên một số dự án khi soạn thảo xong thì chính sách có sự thay đổi, dẫn đến việc có thể thay đổi dự thảo luật, pháp lệnh.”

Để khắc phục tình trạng này, theo ông Tuyến, dự luật được xây dựng theo hướng bổ sung quy trình xây dựng, phê duyệt chính sách trước khi soạn thảo VBQPPL. Quy trình xây dựng, phê duyệt chính sách sẽ được quy định trong giai đoạn lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm. 

Cụ thể, cơ quan đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải tổng kết thực tiễn, nghiên cứu tư liệu để xây dựng, phân tích chính sách, đánh giá tác động chi tiết từng chính sách. Đối với các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ trình thì Bộ, cơ quan ngang bộ là cơ quan xây dựng, phân tích chính sách, Bộ Tư pháp là cơ quan kiểm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.

Tại Chính phủ, Hội đồng chính sách do Chính phủ thành lập sẽ thẩm định các chính sách dự kiến để Chính phủ thông qua. Tại Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội sẽ thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, tập trung vào việc thẩm tra các chính sách dự kiến đưa vào dự thảo luật, pháp lệnh. Ủy ban Thường vụ Quốc hội sẽ xem xét đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trình Quốc hội. Sau đó, Quốc hội sẽ thảo luận, phê duyệt chính sách. Dự thảo luật sau đó sẽ soạn thảo trên cơ sở các chính sách được phê duyệt.

Với quy định trên, chính sách sẽ là tiền đề cho việc soạn thảo VBQPPL sau này. Nhiều ý kiến cho rằng quy định như vậy sẽ tránh tình trạng dự luật đã được đưa ra Quốc hội mà Đại biểu vẫn phải mổ xẻ các vấn đề liên quan đến chính sách (nên hay không nên). Mà khi chính sách đã được phê duyệt thì vấn đề còn lại chỉ là cụ thể hóa chính sách đó bằng câu chữ. Như vậy sẽ đỡ mất thời gian của đại biểu Quốc hội, giúp cho họ có thể tập trung vào những vấn đề lớn. 

Tuy nhiên, các ý kiến này đề nghị cần quy định rõ chính sách bao gồm những nội dung gì, mục đích của chính sách ra sao, khắc phục khó khăn trong thực tiễn như thế nào để làm cơ sở đối chiếu với dự thảo sau này. Và quan trọng hơn nếu dự thảo không thể hiện hoặc thể hiện không rõ nội dung chính sách đã được phê duyệt thì phải có cơ chế xử lý.

Thu hẹp thẩm quyền

Mặc dù Luật ban hành VBQPPL năm 2008 đã giảm bớt một số hình thức VBQPPL, nhưng theo Bộ Tư pháp vẫn còn đến 19 loại VBQPPL do 13 chủ thể ban hành, trong đó có Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước và UBND ban hành VBQPPL dưới hai hình thức khác nhau. 

“Việc tồn tại quá nhiều hình thức VBQPPL do nhiều chủ thể khác nhau ban hành là một trong những nguyên nhân làm cho hệ thống pháp luật nước ta trở nên phức tạp, khó tiếp cận, không chỉ đối với các đối tượng thi hành mà cả với những người trực tiếp làm công tác pháp luật”, Bộ Tư pháp nhận định. 

Cũng theo Bộ Tư pháp, còn quá nhiều VBQPPL do nhiều cơ quan có thẩm quyền ban hành với nhiều hình thức, cáp độ hiệu lực khác nhau đang làm tăng gánh nặng chi phí tuân thủ (phải hướng dẫn thi hành). 

Khắc phục tình trạng trên, dự thảo Luật VBQPPL phân định rõ thẩm quyền ban hành VBQPPL. Theo đó, quy định mỗi cơ quan có thẩm quyền chỉ ban hành văn bản dưới một hình thức nhất định. Dự thảo cũng không quy định hình thức nghị quyết của Quốc hội, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh của Chủ tịch nước, nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ với cơ quan Trung ương các tổ chức chính trị xã hội; chỉ thị của UBND tỉnh, VBQPPL của cấp huyện và xã. 

Nhiều ý kiến ủng hộ việc thu gọn chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản để khắc phục tình trạng tầng nấc, mâu thuẫn, chồng chéo. Tuy nhiên, Phó Viện trưởng VKSND Tối cao Trần Công Phàn lại chỉ rõ: “Những văn bản đề nghị bỏ lại đang được áp dụng nhiều nhất trên thực tế, ví dụ như nghị quyết của Quốc hội”, do đó việc thu gọn phải hết sức cân nhắc. 

Đại diện đến từ Văn phòng Chủ tịch nước cũng cho rằng “cần xem xét lại quy định loại cả quyết định và lệnh của Chủ tịch nước ra khỏi hệ thống VBQPPL vì đây đều là những VB có chứa QPPL”. Theo đại diện này, thực tế các hình thức văn bản nói trên ít ban hành nhưng không phải không có, ví dụ Chủ tịch nước ban hành lệnh tổng động viên”.

Bên cạnh đó, cũng có ý kiến cho rằng, việc ban hành các văn bản liên tịch (đặc biệt là thông tư liên tịch) giữa các Bộ, ngành hiện nay là rất phổ biến. Tuy nhiên, việc không cho phép ban hành loại văn bản này gây khó khăn cho các Bộ ngành, bởi trong nhiều trường hợp họ không thể tự ban hành văn bản khi vấn đề liên quan đến nhiều Bộ, ngành khác.

Tăng cường dân chủ

Theo quy định hiện hành thì một trong những biện pháp để bảo đảm dân chủ trong xây dựng pháp luật là dự thảo VBQPPL phải được đăng tải ít nhất 60 ngày để lấy ý kiến công chúng. Tuy nhiên, thực tế cho thấy rất ít khi nhận được ý kiến góp ý của doanh nghiệp và người dân. Một trong những nguyên nhân của hạn chế này là do việc lấy ý kiến còn dàn trải, thiếu trọng tâm, trọng điểm, chưa có hướng dẫn cụ thể. Văn bản pháp luật được soạn thảo thường đồ sộ, khó tiếp cận, khó tham gia ý kiến.

Do đó, nhiều ý kiến cho rằng, Luật mới cần quy định khoa học, hợp lý hơn để việc lấy ý kiến và tạo điều kiện để nhân dân tham gia xây dựng pháp luật thực chất hơn. Nội dung lấy ý kiến cần tập trung vào những chính sáh lớn, quan trọng, trực tiếp ảnh hưởng đến doanh nghiệp, người dân. 

Ngoài việc hoàn thiện cơ chế lấy ý kiến trực tiếp của nhân dân một cách thiết thực thông qua hai đầu mối chính là Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (đại diện và bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp, chính đáng của nhân dân nói chung) và Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (đại diện và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp, chính đáng của doanh nghiệp, doanh nhân). Ngoài ra, các tổ chức chính trị xã hội có trách nhiệm đóng góp ý kiến về các dự án luật liên quan đến đối tượng của mình.

Các ý kiến cũng đề nghị Luật mới cần quy định cụ thể cơ chế giám sát, phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trong xây dựng pháp luật cũng như trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc tiếp thu, giải trình và phản hồi ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân đối với dự thảo VBQPPL.