Sự cần thiết sửa đổi, bổ sung chế định chính quyền địa phương trong Hiến pháp năm 1992

Trong quá trình các Bộ, ngành, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương tổng kết thi hành Hiến pháp năm 1992 về nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cho thấy có một số vướng mắc lớn trong quá trình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương:

Hình minh họa

Ba bất cập lớn về chế định chính quyền địa phương

Thứ nhất, Hội đồng nhân dân dù ở cấp nào đều chỉ là cơ quan thực hiện chức năng, thẩm quyền của mình trên cơ sở Hiến pháp, luật và các văn bản pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp trên. Hội đồng nhân dân là cơ quan ban hành các biện pháp để thực thi thẩm quyền, tổ chức thi hành pháp luật trong phạm vi hành chính lãnh thổ. Do đó, Hội đồng nhân dân thực chất phải thuộc hệ thống hành pháp. Trong khi đó, quy định của Hiến pháp năm 1992 về Hội đồng nhân dân là “cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương” đã tạo ra sự nhận thức không thống nhất về địa vị pháp lý và mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân với các cơ quan nhà nước khác. Trên thực tế, Hội đồng nhân dân vẫn được coi như là cánh tay nối dài của cơ quan lập pháp (Quốc hội). Từ đó, Chính phủ gặp khó khăn trong việc bảo đảm nền hành chính thống nhất, thông suốt trong việc chỉ đạo, đôn đốc Hội đồng nhân dân thực hiện các quy định, chính sách do Chính phủ ban hành hoặc quy định cụ thể nhiệm vụ cho Hội đồng nhân dân khi được luật ủy quyền quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành.

Thứ hai, Hiến pháp năm 1992 quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ở ba cấp tương tự như nhau và chưa có sự phân biệt rõ ràng giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn, dẫn đến khó phân định được nhiệm vụ của từng cấp. Trên một số lĩnh vực còn có sự chồng chéo khi quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền địa phương.

Thứ ba, cơ chế phân quyền giữa trung ương và địa phương chưa được quy định; Hiến pháp chưa quy định rõ nguyên tắc phân cấp, do đó dẫn đến tình trạng phân cấp khi thì chặt chẽ, khi lại lỏng lẻo, chưa theo những nguyên tắc và tiêu chí thống nhất mà hệ lụy là có sự trùng lắp về việc phân cấp nhiệm vụ giữa chính quyền địa phương và các cơ quan trung ương.

Xác định những vấn đề cần làm rõ

Nghị quyết số 05-NQ/TW ngày 12/7/2011 Hội nghị lần thứ hai Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về việc triển khai thực hiện chủ trương nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 đã đưa ra định hướng lớn về sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 về chính quyền địa phương là “sửa đổi, bổ sung các quy định về tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương, xác định rõ hơn địa vị pháp lý, mô hình tổ chức, thẩm quyền của các cấp chính quyền địa phương; có cơ chế phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương”. Vì vậy, việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 lần này cần phải làm rõ những vấn đề sau đây:

Một là, xác định rõ vị trí, trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc tổ chức thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương (nhiệm vụ của hệ thống hành chính tại địa phương). Từ đó, xác định lại hợp lý hơn mối quan hệ giữa các thiết chế hiến định ở trung ương với các cơ quan chính quyền địa phương theo hướng bảo đảm sự điều hành thông suốt của nền hành chính quốc gia theo Hiến pháp và pháp luật, khắc phục bất cập do quy định của Hiến pháp hiện hành là hoạt động của Hội đồng nhân dân chịu sự hướng dẫn, kiểm tra, giám sát của đồng thời hai cơ quan là Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chính phủ.

Hai là, để phát huy năng lực, tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, Hiến pháp cần quy định rõ nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương. Theo tôi, trong Hiến pháp không nên quy định chi tiết nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương mà chỉ nên quy định các vấn đề mang tính nguyên tắc, làm cơ sở để luật quy định cụ thể việc phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương cũng như giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau theo hướng việc gì hoàn toàn thuộc thẩm quyền của trung ương thì chính quyền địa phương chỉ giữ vai trò phối hợp, việc gì thuộc thẩm quyền riêng của địa phương thì cơ quan nhà nước trung ương không được can thiệp và việc gì là việc chung thì cần phân công, phân cấp cho rõ trong các văn bản quy phạm pháp luật.

Ba là, cần cân nhắc kỹ trong việc xây dựng chế độ dân chủ đại diện ở cấp nào là phù hợp. Theo tôi, cần tổng kết tốt chủ trương thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân ở quận, huyện, phường để trên cơ sở đó tổ chức lại chính quyền địa phương ở ba cấp cho phù hợp, không nên ở cấp nào cũng có Hội đồng nhân dân và cần có sự phân biệt giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị.

TS. Nguyễn Thị Kim Thoa
Vụ trưởng Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp