Tại thông báo kết luận thanh tra một số dự án đầu tư xây dựng từ nguồn vốn ngân sách, nguồn vốn vay, việc chuyển đổi, chuyển nhượng, nhà đất của cơ quan nhà nước, doanh nghiệp nhà nước, nhà đất có vị trí đắc địa sang mục đích khác tại thành phố Hà Nội giai đoạn 2003-2016, Thanh tra Chính phủ cho rằng: Việc chuyển mục đích sử dụng đất nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng đất và tạo thêm quỹ đất cho khu vực nội thành xây dựng các công trình hạ tầng xã hội; hạ tầng kỹ thuật; phát triển quỹ nhà nâng cao diện tích bình quân nhà ở trên địa bàn thành phố, đảm bảo điều kiện môi trường, tạo cảnh quan kiến trúc và văn minh đô thị; góp phần tăng nguồn thu cho ngân sách thành phố, là động lực phát triển kinh tế - xã hội Thủ đô.
Tuy nhiên, Kết quả thanh tra cho thấy, một số doanh nghiệp khi lựa chọn nhà đầu tư đưa lợi thế đất để đấu giá đã thu về cho Nhà nước số tiền lớn như Dự án 31 Láng Hạ, 378 Minh Khai. Trong khi đó, doanh nghiệp không tổ chức đấu giá lựa chọn nhà đầu tư thì tiền thu được thấp.
“Việc pháp luật không có quy định xác định lợi thế thương mại đối với giá trị quyền sử dụng đất cũng như việc đấu giá khi lựa chọn nhà đầu tư liên doanh liên kết để chuyển mục đích sử dụng đất thực hiện dự án là một trong những sơ hở chính sách gây thất thoát ngân sách nhà nước trong quá trình chuyển mục đích sử dụng đất và thực hiện dự án đất ở những vị trí đắc địa”, Thanh tra Chính phủ nhận định.
Như vậy, phải chăng các quy định trong vấn đề này còn “lỗ hổng” và cần thiết phải bổ sung các quy định pháp luật. PLVN đã trao đổi với các chuyên gia pháp lý để làm rõ thêm một số vấn đề liên quan.
Nhà nước “mất quyền” lựa chọn
PV: Trên thực tế, không ít dự án nhà ở “không phải” đấu giá quyền sử dụng đất. Vậy, pháp luật hiện hành quy định như thế nào về việc xác định chủ đầu tư dự án nhà ở?
Thạc sĩ, Luật sư Nguyễn Đức Hùng (Đoàn Luật sư thành phố Hà Nội): Theo quy định tại điểm a khoản 1 Điều 118 Luật Đất đai 2013 thì các dự án đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc cho thuê hoặc cho thuê mua được nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất.
Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 2 Điều 22 Luật Nhà ở 2014 thì việc lựa chọn chủ đầu tư dự án nhà ở 3 hình thức: Đấu giá quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai; Đấu thầu dự án có sử dụng đất và Chấp thuận nhà đầu tư theo quy định của Luật Đầu tư. Trường hợp có nhiều nhà đầu tư được chấp thuận thì việc xác định chủ đầu tư theo quy định của Luật Xây dựng.
PV: Một trong những “công thức” khá phổ biến được áp dụng ở nhiều dự án là: Chủ đầu tư đang sử dụng đất thương mại, dịch vụ... Sau đó xin điều chỉnh quy hoạch, điều chỉnh chủ trương đầu tư, chuyển mục đích sử dụng đất thành đất ở. Ý kiến của cơ quan quản lý nhà nước cho rằng dù đây là dự án nhà ở nhưng thuộc “dự án chuyển mục đích sử dụng đất” (do nhà đầu tư đang có quyền sử dụng đất) nên không phải đấu giá. Ý kiến và quan điểm của luật sư về vấn đề này như thế nào?
Thạc sĩ, Luật sư Nguyễn Đức Hùng: Nhiều dự án được chuyển đổi mục đích sử dụng đất không qua đấu giá, biến thành dự án nhà ở thương mại thay vì xây dựng trụ sở, văn phòng, đất xưởng sản xuất, đất dịch vụ, thương mại… Sau đó, các dự án nhà ở đã mọc lên khiến dân số tăng cao, gia tăng áp lực lên hạ tầng giao thông, xã hội. Trong khi, tiền sử dụng đất thu về ngân sách nhà quá bèo bọt, thất thu ngân sách nhà nước, để lại nhiều hoài nghi trong dư luận có hay không “lợi ích nhóm”.
Việc tổ chức đấu giá các dự án đầu tư xây dựng nhà ở thương mại được cho là để khai thác hiệu quả quỹ đất, đáp ứng nhu cầu sử dụng của người dân và doanh nghiệp. Ngoài ra, đấu giá đất còn giúp tăng nguồn thu cho ngân sách các cấp, tạo nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, phát triển đô thị và triệt tiêu cơ chế “xin-cho”.
Do đó, để thực hiện một dự án nhà ở thương mại, tùy theo từng trường hợp, chủ đầu tư phải đáp ứng những điều kiện và yêu cầu chung, thông qua nhiều thủ tục pháp lý khác nhau, trong đó có các thủ tục như: lựa chọn chủ đầu tư, chấp thuận chủ trương đầu tư dự án, giao đất, quy hoạch xây dựng, thẩm định thiết kế công trình…
 |
Dự án ở số 1 Phùng Chí Kiên, Nghĩa Đô |
Tại Điều 14 Nghị định 43/2014/NĐCP quy định về việc chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư xây dựng nhà ở phải áp dụng điều kiện quy định tại khoản 3 Điều 58 Luật Đất đai và được thẩm định đồng thời với việc thẩm định nhu cầu sử dụng đất của chủ đầu tư khi cấp Giấy chứng nhận đầu tư, thẩm định dự án đầu tư, lập báo cáo kinh tế - kỹ thuật hoặc chấp thuận đầu tư theo quy định của pháp luật về đầu tư, pháp luật về xây dựng đối với trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất. Với các dự án nhà ở “có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất” chỉ có quyết định chuyển mục đích sử dụng dụng đất và đồng thời chuyển qua chế độ “giao đất ở” mà không có quyết định giao đất như những dự án nhà ở khác.
Theo quy định tại Thông tư 30/2014/ TT-BTNMT ngày 2/6/2014, hồ sơ giao đất không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất quy định tại Điều 2 và quyết định cho thuê đất theo Mẫu số 02, hồ sơ chuyển mục đích sử dụng đất quy định tại Điều 5 và Quyết định cho phép chuyển mục đích sử dụng đất theo Mẫu số 05.
Trên thực tế, tại các địa phương, đối với dự án nhà ở “có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất”, các địa phương thực hiện đều không đúng mẫu biểu của Thông tư 30/2014/TT-BTNMT, thường thấy là việc “Quyết định cho phép chuyển mục đích sử dụng đất” theo Mẫu số 05, nhưng chèn nội dung của quyết định giao đất, hoặc là quyết định kiểu 2 trong 1: “Quyết định cho phép chuyển mục đích sử dụng đất và giao đất”, hoặc ghi “hình thức giao đất” chuyển thành “hình thức sử dụng đất: … giao đất”… cùng một UBND tỉnh địa phương, nhưng quyết định chuyển đổi mục đích sử dụng đất không giống nhau tùy theo nguồn gốc đất.
Khi xem xét quyền của người sử dụng đất theo Luật Đất đai được xác định theo hai hướng Nhà nước (đại diện quản lý) và người sử dụng, một là Nhà nước trao quyền sử dụng đất thông qua ba hình thức (giao, thuê, công nhận) và thứ hai là quyền sử dụng đất được chuyển giao quyền sử dụng của người sử dụng đất từ người này sang người khác thông qua các hình thức chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất và góp vốn bằng quyền sử dụng đất.
Bản chất của việc “chuyển mục đích sử dụng đất” là thay đổi về loại đất nhưng không đồng nghĩa dẫn đến thay đổi nguồn gốc đất. Với đất của người dân được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất thì người đó hoặc người nhận chuyển giao (chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất và góp vốn bằng quyền sử dụng đất) thực hiện việc chuyển mục đích sử dụng đất sang đất ở chỉ thay đổi về loại đất và chuyển sang chế độ sử dụng đất ở.
Tuy nhiên, đất do Nhà nước thu hồi, đất do Nhà nước quản lý trước đây, sau đó được Nhà nước trao quyền (giao đất, cho thuê) cho mục đích sử dụng cụ thể như đất phi nông nghiệp: làm nhà máy trong dự án sản xuất, khu công nghiệp...) nếu không còn nhu cầu sử dụng mục đích đó thì có thể tự nguyện trả lại đất cho Nhà nước và vẫn được nhận bồi thường theo quy định Điều 65 Luật Đất đai.
Nhà nước lựa chọn và trao quyền cho người có nhu cầu theo mục đích sử dụng đất phi nông nghiệp hoặc Nhà nước quy hoạch mới là đất ở và lựa chọn người sử dụng theo các tiêu chí để trao quyền đất ở như: đấu giá quyền sử dụng đất theo quy định khoản 1 Điều 118 Luật Đất đai 2013. Với dự án nhà ở “chuyển mục đích sử dụng đất” có nguồn gốc đất do Nhà nước thu hồi, đất do Nhà nước quản lý trước đây thì chủ đầu tư dự án hoàn toàn không còn ràng buộc về nguồn gốc Nhà nước trao quyền bằng hình thức cho thuê đất trước đây.
Điều đó có thể thấy, về hình thức (không có quyết định giao đất, dùng mẫu biểu mới tổng hợp từ mẫu quyết định giao đất ghép và mẫu quyết định chuyển mục đích sử dụng đất) và bản chất (trao quyền từ hình thức thuê đã chuyển sang hình thức giao, Nhà nước mất quyền lựa chọn để trao quyền sử dụng đất ở: đấu giá quyền sử dụng đất tại khoản 1 Điều 118 Luật Đất đai 2013) của hình thức “chuyển mục đích sử dụng đất” tại dự án nhà ở này đang tạo ra các khoản lợi ích do chủ đầu tư thu được không nhỏ từ lỗ hổng áp dụng pháp luật không phù hợp với thực tiễn.
Dần hạn chế trường hợp được chuyển mục đích sử dụng đất
PV: Thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư dự án nhà ở thương mại được áp dụng thời gian qua như thế nào? Xin luật sư phân tích rõ hơn về những mâu thuẫn, chồng chéo nếu có?
Thạc sĩ, Luật sư Nguyễn Đức Hùng: Nhiều dự án nhà ở trước đây được phê duyệt cấp phép là các dự án xây dựng nhà xưởng, kho bãi… tuy nhiên lại không thực hiện theo kế hoạch, chủ trương, đến khi cơ quan nhà nước có dự định thu hồi thì lại xin chuyển mục đích sử dụng sang dự án xây dựng nhà ở theo các thủ tục trên nên không thông qua đấu giá, đấu thầu. Bên cạnh đó, thủ tục chấp thuận chủ trương được thực hiện theo hai trường hợp, thứ nhất là thực hiện theo Luật Nhà ở và thứ hai là một số trường hợp dự án thực hiện theo thủ tục chấp thuận chủ trương của Luật Đầu tư.
Theo quy định Điều 170 Luật Nhà ở, dự án xây dựng nhà ở thuộc diện quyết định chủ trương đầu tư theo quy định của Luật Đầu tư thì thực hiện theo quy định của Luật Đầu tư. Nếu dự án nhà ở thực hiện theo thủ tục quy định Luật Nhà ở 2014, thì nội dung quyết định hoặc văn bản chấp thuận chủ trương tại Điều 11 Nghị định 99/2015/NĐ-CP (mẫu Phụ lục 5) như: Tên dự án; Tên chủ đầu tư; Địa điểm, ranh giới, quy mô diện tích đất của dự án; Mục tiêu của dự án; Hình thức đầu tư; Nội dung chính của dự án (công việc thực hiện, số lượng từng loại nhà ở cần đầu tư xây dựng, tổng diện tích sàn xây dựng nhà ở, phương án triển khai thực hiện); Tổng mức đầu tư; Nguồn vốn đầu tư; Thời gian và tiến độ thực hiện dự án; Phân kỳ đầu tư (nếu có); Thời hạn hiệu lực của văn bản chấp thuận chủ trương đầu tư.
Còn đối với trường hợp dự án nhà ở thực hiện theo thủ tục quy định Luật Đầu tư 2014, thì nội dung quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư tại khoản 8 Điều 33 Luật Đầu tư (Mẫu II.1 Thông tư 16/2015/TTBKHĐT) như: Nhà đầu tư thực hiện dự án; Tên, mục tiêu, quy mô, vốn đầu tư của dự án, thời hạn thực hiện dự án; Địa điểm thực hiện dự án đầu tư; Tiến độ thực hiện dự án đầu tư; Thời hạn hiệu lực của quyết định chủ trương đầu tư…
Tại khoản 3 Điều 9 Nghị định 99/2015/NĐ-CP quy định việc chấp thuận chủ trương được thực hiện theo quy định của Luật Đầu tư có bao gồm dự án xây dựng nhà ở là trường hợp điểm a khoản 1 Điều 32 Luật Đầu tư (trường hợp là “Dự án được Nhà nước giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá, đấu thầu hoặc nhận chuyển nhượng; dự án có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất”).
Theo đó, nhiều dự án ra quyết định chủ trương đầu tư đối với dự án trước đây là đất sản xuất - kinh doanh hoặc dịch vụ (đất nhà xưởng sản xuất, đất kho bãi…) đều được chấp thuận chuyển đổi thành dự án nhà ở và sau đó địa phương ra quyết định chuyển mục đích sử dụng đất sang đất ở.
 |
Thạc sĩ, Luật sư Nguyễn Đức Hùng (Đoàn luật sư Thành phố Hà Nội) |
Như vậy, với những nội dung theo thủ tục Luật Đầu tư, thì một dự án nhà ở thương mại “có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất” được nhanh chóng chấp thuận chủ trương đầu tư, vì không cần xét đến các nội dung như Luật Nhà ở. Ngược lại, thủ tục Luật Nhà ở không có các quy định về thời hạn thực hiện dự án, tiến độ góp vốn và huy động các nguồn vốn…, nên thường hiểu thời hạn thực hiện dự án (thời gian xây dựng công trình và thời gian bán nhà) đều kéo dài đến 50 năm và giao đất cho chủ đầu tư với thời hạn 50 năm.
Hiện nay, quy định về thủ tục chấp thuận chủ trương dự án nhà ở thương mại theo Luật Đầu tư 2020 gồm hai thủ tục chính là “lựa chọn nhà đầu tư” và thuộc trường hợp “chấp thuận chủ trương đầu tư” theo quy định Điều 30 (Quốc hội), Điều 31 (Thủ tướng Chính phủ) và Điều 31 (thẩm quyền UBND cấp tỉnh). Đặc biệt là Điều 29 Luật Đầu tư 2020 có quy định về lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư, quy định này không chỉ dự án nhà ở thương mại mà cả một số dự án khác. Có thể thấy, đây là một quy định đã đồng bộ hóa với Điều 118 Luật Đất đai 2013 về “đấu giá” đối với đất do cơ quan nhà nước quản lý và theo hướng sẽ dần dần hạn chế các trường hợp được “chuyển mục đích sử dụng đất” vì đang tạo ra địa tô trong lý luận về quản lý đất đai.
Tại Điều 75 Luật Đầu tư 2020 đã có quy định các thủ tục dự án nhà ở thương mại được “thống nhất” thực hiện “quyết định chủ trương đầu tư” theo Luật Đầu tư 2020, đã bỏ quy định thủ tục dự án theo Luật Nhà ở 2014. Tuy nhiên, do chính sách đất đai qua các thời kỳ nên đến nay tồn tại nhiều nguồn gốc sở hữu quyền sử dụng đất, mặt khác các chính sách đất đai khác nhau thực hiện qua nhiều thời kỳ từ đó dẫn đến các quy định của Luật Đất đai càng trở nên phức tạp, chồng chéo nhưng lại càng tạo nhiều lỗ hổng không chỉ trong Luật Đất đai mà tại nhiều văn bản pháp luật chuyên ngành như trường hợp dự án nhà ở được chấp thuận chủ trương với căn cứ “có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất”.
PV: Xin trân trọng cảm ơn luật sư!
