Về vấn đề này, Luật gia Nguyễn Chấn có ý kiến: Tại Khoản 1 Điều 36 Nghị định 102/2014/NĐ-CP quy định: “Đối với hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai xảy ra trước thời điểm Nghị định này có hiệu lực mà sau đó mới bị phát hiện hoặc đang xem xét, giải quyết thì áp dụng Nghị định của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai có hiệu lực tại thời điểm thực hiện hành vi vi phạm để xử lý”. Khoản 1 Điều 79 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định: “Chỉ trong những trường hợp thật cần thiết, văn bản quy phạm pháp luật mới được quy định hiệu lực trở về trước”. Các văn bản được dẫn làm căn cứ ban hành Nghị định 102/2014/NĐ-CP (Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Xử lý vi phạm hành chính, Luật Đất đai) không quy định áp dụng “hiệu lực trở về trước” đối với Nghị định xử phạt vi phạm hành chính đã hết hiệu lực. Quy định tại Khoản 1 Điều 36 Nghị định 102/2014/NĐ-CP không phù hợp với nguyên tắc xử lý vi phạm hành chính nêu tại Mục a Khoản 1 Điều 3 Luật Xử lý vi phạm hành chính:“Mọi vi phạm hành chính phải được phát hiện, ngăn chặn kịp thời…”.
Một tình huống thực tế áp dụng Khoản 1 Điều 36 Nghị định 102/2014/NĐ-CP, ngay từ đầu đã nảy sinh những vấn đề phức tạp, nếu không được xử lý tốt chắc chắn gây khiếu kiện: Ngày 14/1/2015, UBND phường Cầu Dền (quận Hai Bà Trưng, Hà Nội) lập Biên bản vi phạm hành chính số 01/BB-VPHC với nội dung “chung chung” rằng thời điểm vi phạm: “năm 1997”; hành vi vi phạm: Bà Nguyễn Thị Phi “chiếm đất” xây nhà 3 tầng không phép. Về biện pháp xử lý, Biên bản ghi các căn cứ pháp lý: Khoản 2 Điều 2 Nghị định số 04/1997/NĐ-CP (phạt tiền), Điểm đ Khoản 1 Điều 64 Luật Đất đai 2014 (thu hồi đất).
Trong khi đó, theo bà Phi: “Nguồn gốc đất đai chúng tôi mua của ông Phạm Văn Phan khoảng hơn 100m2 từ năm 1980. Khi giải phóng mặt bằng (GPMB) làm đường Trần Khát Chân, gia đình tôi đã bàn giao hết phần bị GPMB cho Nhà nước khoảng 63m2 cả ngõ. Phần nhà, đất hiện tại tôi mua của ông Nguyễn Công Uẩn nằm ngoài chỉ giới, không có phương án đền bù (theo Biên bản xác minh số 267/TNMT ngày 02/8/2006 của Phòng TN&MT quận Hai Bà Trưng). Diện tích nhà, đất này ông Uẩn sửa chữa khi Nhà nước làm đường xong năm 1997, khi sửa nhà đã có các gia đình liền kề là ông Khánh, ông Phan có biên bản công nhận về ranh giới và hiện trạng nhà cửa của ông Uẩn. Từ đó đến nay đã gần 20 năm, không có hồ sơ, biên bản nào nói rằng diện tích đất trên là lấn chiếm. Việc xây dựng nhà phù hợp với qui hoạch, đã được cấp biển số nhà, đã kê khai nhà đất và được chính quyền chấp nhận. Gia đình tôi đã sống ổn định tại địa chỉ trên gần 20 năm, thực hiện đầy đủ nghĩa vụ tài chính, đóng thuế đất hàng năm với Nhà nước”.
Áp dụng pháp luật xử lý vi phạm hành chính, UBND phường Cầu Dền chỉ đưa ra những căn cứ pháp lý bất lợi mà hoàn toàn bỏ qua những căn cứ pháp lý có lợi đối với bà Phi, là việc làm vi phạm quy định tại Khoản 1 Điều 16 Luật Xử lý vi phạm hành chính: “Trong quá trình xử lý vi phạm hành chính, người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính phải tuân thủ quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật có
liên quan”.
Đó là: Đối với hành vi “lấn, chiếm đất” xảy ra kể từ 01/7/2004, pháp luật áp dụng triệt để biện pháp “thu hồi đất”. Nhưng, ứng xử với việc sử dụng đất từ trước 1/7/2004 (kể cả “đất lấn, chiếm”), Nhà nước ban hành nhiều “quy định khác của pháp luật có liên quan” hợp lòng dân, có lý, có tình, đề cao sự cần thiết phải “mềm mại” để tránh khiếu kiện, gây mất ổn định xã hội. Tại Khoản 2 Điều 22 Nghị định 43/2014/NĐ-CP, Chính phủ quy định việc xử lý đối với hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất có vi phạm pháp luật đất đai trước ngày 01/7/2004 như sau: “Trường hợp đã có điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt mà nay diện tích đất lấn, chiếm không còn thuộc hành lang bảo vệ an toàn công trình công cộng; không thuộc chỉ giới xây dựng đường giao thông; không có mục đích sử dụng cho trụ sở cơ quan, công trình sự nghiệp và công trình công cộng khác thì người đang sử dụng đất được xem xét cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất và phải thực hiện nghĩa vụ tài chính...”.
Trong một “quy định khác của pháp luật có liên quan”, Luật Xây dựng quy định: Công trình xây dựng trước khi Luật Xây dựng có hiệu lực (01/7/2004) không phù hợp các quy định của Luật này được xử lý như sau: “Công trình xây dựng đang tồn tại phù hợp với quy hoạch nhưng chưa phù hợp về kiến trúc được phép tồn tại theo hiện trạng; trường hợp cải tạo, nâng cấp, sửa chữa công trình thì phải tuân theo quy định của Luật này” (Khoản 1 Điều 121). Những quy định hợp lòng dân vừa nêu không có ở Nghị định 102/2014/NĐ-CP nhưng được quy định tại những văn bản quy phạm pháp luật khác bắt buộc các tổ chức, cá nhân liên quan phải thực hiện.
Thiết nghĩ, các bộ, ngành chức năng cần kiểm tra sự việc này, tham mưu Chính phủ sửa đổi, bổ sung hoặc có hướng dẫn cụ thể để tránh những đáng tiếc có thể xảy ra trong quá trình áp dụng quy định tại Khoản 1 Điều 36 Nghị định 102/2014/NĐ-CP. Thí dụ, cần giải thích thế nào là “vi phạm sau đó mới được phát hiện”; trường hợp nào “phát hiện” được công nhận, trường hợp nào thì không? Mẫu biên bản và những nội dung ghi biên bản vi phạm hành chính trong trường hợp áp dụng quy định tại Khoản 1 Điều 36 Nghị định số 102/2014/NĐ-CP quy định như thế nào?...
Tại Khoản 1 Điều 36 Nghị định 102/2014/NĐ-CP còn quy định: “Trường hợp các quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong Nghị định này có lợi cho đối tượng vi phạm hành chính thì áp dụng các quy định của Nghị định này để xử lý”. Nhưng, các quy định “có lợi” không phải chỉ có “ở Nghị định này” mà còn có ở nhiều văn bản khác. Để tránh cách hiểu không đúng: Chỉ áp dụng quy định có lợi “ở Nghị định này”, đề nghị các cơ quan có thẩm quyền kiến nghị Chính phủ sửa đổi, bổ sung Nghị định 102/2014/NĐ-CP hoặc có văn bản hướng dẫn thực hiện phù hợp quy định tại Khoản 1 Điều 16 Luật Xử lý vi phạm hành chính.
